Revista Estudios en Seguridad y Defensa 4(8): 9-16, 2009
ANDRÉS MOLANO ROJAS*
*Abogado constltucionalista, analista político e Intemacionalista. Profesor de la Universidad del Rosario y la Universidad Jorge Tadeo Lozano, de la Academia Diplomática de San Carlos y de la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia. Columnista del diario "El Nuevo Siglo" y comentarista del programa radial "UN Análisis". Director del grupo de investigación sobre Corte Penal Internacional en el Centro de Estudios Estratégicos sobre Seguridad y Defensa Nacionales -CEESEDEN- de la Escuela Superior de Guerra (Bogotá). E mail: amolanocursos@yahoo.es
Palabras clave: Postconflicto, Conflicto Colombiano, Construcción de Paz, Reproducción de la Violencia.
El artículo resalta la necesidad de impulsar desde el ámbito académico la investigación sobre las condiciones y características específicas del escenario de postconflicto en Colombia, de tal manera que sirva como insumo para el diseño y la ejecución de políticas que contribuyan eficazmente a la construcción de la paz y la seguridad, y contengan el riesgo de reproducción de la violencia.
El estudio y análisis de los escenarios y condiciones de postconflicto que tendrán que encarar el Estado y la sociedad colombianos, una vez se resuelva la problemática de seguridad que actualmente encarnan las organizaciones armadas ilegales, constituye un imperativo tanto político como estratégico. Político, por cuanto el éxito del Estado en neutralizar y desarticular estas organizaciones sólo será real en la medida en que sea sostenible y en tanto se traduzca en una verdadera reducción de la violencia y de las amenazas a la seguridad, no sólo del Estado y las instituciones, sino a la seguridad humana1; lo cual dependerá, en buen grado, de las condiciones postconflicto y de la capacidad y habilidad del Estado para afrontarlas constructivamente. Y estratégico, puesto que una valoración adecuada de los posibles escenarios de postconflicto, con las particularidades que les sean propias y los riesgos que los caracterizan, constituye un insumo fundamental que no puede ser subestimado por los trazadores de políticas y los tomadores de decisiones, tanto por lo que dicha valoración puede ofrecer como herramienta anticipatoria, como por lo que puede aportar a la hora de definir las acciones que deben emprenderse en el presente, en función de su impacto potencial en el futuro.
Como objeto de estudio, el postconflicto es un área relativamente reciente dentro de los estudios de seguridad, que sólo vino a adquirir entidad propia en el contexto de la Postguerra Fría y en la que hasta ahora han primado los análisis casuísticos y empíricos (Paris, 2004; Stedman et AL, 2002). Sin embargo, aunque eventualmente precaria, sobre esta base se han ido construyendo ya algunos modelos (Collier et AL, 2003) que pueden proporcionar algo más que reglas de sentido común y buenas prácticas aprendidas sobre la marcha, a la hora de emprender el esfuerzo de -por lo menos-perfilar los temas y desafíos de los que una sociedad tendrá que ocuparse en el postconflicto. A partir de una exploración preliminar de la literatura existente, se proponen a continuación diez ideas que podrían alimentar una agenda de investigación centrada específicamente en los factores o condiciones subyacentes que, en el caso colombiano, podrían posibilitar la perpetuación de la violencia en el postconflicto, haciendo nugatoria tanto una victoria militar del Estado como una terminación negociada de la confrontación.
Cualquiera que sea la forma que tome la terminación del antagonismo armado entre el Estado y las organizaciones armadas ilegales, ya sea la de la victoria militar del Estado o la de la negociación y la suscripción de los correspondientes acuerdos de paz, el Estado y la sociedad colombiana se verán abocados a un escenario de postconflicto y de construcción de la paz, que traerá consigo retos y desafíos específicos.
La construcción de la paz consiste en un conjunto de "acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída en el conflicto" (ONU, 1992), y en particular, a proporcionar a las sociedades las herramientas y recursos necesarios para afrontar con éxito los dos principales desafíos característicos de la etapa postconflicto: la recuperación económico-social y la reducción del riesgo (Collier, 2007). Para ser verdaderamente efectiva, la actividad de construcción de la paz debe iniciarse aún en medio del conflicto (Rettberg, 2002), ya que:
Ahora bien, las acciones de construcción de la paz no pueden ser el resultado del capricho de un conjunto de actores (gubernamentales, no gubernamentales e internacionales), sino que deben obedecer a un preciso diagnóstico de las realidades concretas en las que el conflicto ha tenido lugar. Ello implica, por un lado, tener en cuenta la experiencia adquirida en otros contextos y los aprendizajes acumulados por los actores que han tenido la oportunidad de intervenir en ellos (las agencias extranjeras de cooperación, por ejemplo); pero al mismo tiempo, supone reconocer la existencia de particularidades que dan cuenta de las formas específicas que ha adoptado la violencia a lo largo del conflicto, de sus ciclos de expansión y contracción, así como de su impacto en los diversos ámbitos de la vida social. Muchas de estas particularidades puede que incluso sean preexistentes al conflicto mismo y obedezcan a una racionalidad independiente, aunque con frecuencia asociada a la de aquél2.
La exploración de los posibles escenarios de postconflicto para Colombia y la identificación de los factores específicos que podrían condicionarlos constituye, por lo tanto, una prioridad que debe ser abordada aún antes del cese de hostilidades, con el fin de brindar a los diversos actores -y en particular, a los operadores de seguridad del Estado- criterios óptimos para intervenir eficazmente, primero en la contención y neutralización de los efectos de la confrontación, y luego, en la consolidación de un ambiente de paz duradera, precisamente en la etapa (los cinco a siete primeros años de postconflicto) en que mayores son los riesgos de reactivación de los enfrentamientos o de desencadenamiento de nuevas tensiones. A fin de cuentas, "La paz postconflicto es por definición frágil: un país típico enfrenta cerca de un 40% de riesgo de reversión al conflicto durante la primera década de paz. En consecuencia, cerca de la mitad de todas las guerras civiles se deben, esencialmente a recaídas en conflictos previos. Tanto los actores externos como el gobierno transicional, por lo tanto, deben dar prioridad a la reducción de ese riesgo." (Collier et Al., 2007).
Aunque la discusión sobre cuándo hay o no un conflicto armado esté lejos de haber sido resuelta -ni en la academia, ni mucho menos en el foro político- (Sambanis, 2004), parece existir un relativo consenso respecto a dos elementos definicionales; la duración en el tiempo y la letalidad de los combates entre organizaciones armadas permanentes.
Así, por ejemplo, el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI) incluye en sus análisis sobre conflictos armados "Todos los conflictos resultantes en por lo menos 1000 muertes en combate en un año. Una vez que el conflicto ha alcanzado el umbral, continuará apareciendo en las tablas anuales de conflictos hasta que la confrontación haya sido resuelta y/o hasta que no haya registro de uso de la fuerza armada con víctimas fatales entre las partes y en relación con la misma confrontación a lo largo del año"3. Del mismo modo, para efectos analíticos se considera que un conflicto ha terminado si se completan cinco años luego del cese de los enfrentamientos sin que éstos se hayan reanudado.
La forma en que termine el conflicto es en principio indiferente, si bien para algunos estudiosos la paz es más fácilmente sostenible si éste ha sido resuelto con la victoria militar definitiva de una de las partes (Luttwak. 1999), una hipótesis que algunas estadísticas parecen confirmar al menos parcialmente (Human Security Centre, 2007). Lo anterior no resuelve, sin embargo, el problema que plantea el hecho de que en algunas ocasiones, la victoria militar es imposible, y por lo tanto, la solución negociada se impone no como una opción estratégica, sino como la única alternativa. En cualquier caso, ya se trate de la terminación del conflicto por victoria militar o mediante la negociación, los escenarios postconflicto no son escenarios de paz, sino de construcción de la paz. En consecuencia, pueden evolucionar positivamente hacia la paz duradera, o por lo menos, la paz estable, o por el contrario, degradarse paulatinamente y derivar en nuevas situaciones de crisis e incluso de guerra (Lund, 1996).
Por lo tanto, no puede equipararse la terminación del conflicto con el advenimiento de la paz ni con el restablecimiento de condiciones óptimas de seguridad. La construcción de la paz y la consolidación de la seguridad son tareas que se proyectan en el tiempo mucho más allá del cese del enfrentamiento. Ello es así, tal vez, porque las consecuencias del conflicto se prolongan también más allá de su terminación, pueden incluso reproducirse y originar así nuevos conflictos (Collier AL, 2003).
Habría que admitir, sin embargo, que el riesgo de recaer en el conflicto tiende a ser mayor si su terminación se ha producido por la vía de la negociación. Diversos factores explican esta vulnerabilidad: el alto volumen de transacciones implícitas en una negociación, el escaso capital de confianza entre las partes (que puede traducirse en nuevos dilemas de seguridad), la fragilidad de las instituciones que tienen que asumir las tareas de reconstrucción, la lentitud de las reformas frente a la inmediatez de las expectativas de las partes, entre otras.
A veces estos riesgos se amplifican, en la medida en que los acuerdos son construidos con una perspectiva "maximalista" y "omnicomprensiva" que hace en la práctica imposible su cumplimiento y verificación (lo cual puede inducir una sensación de "desengaño” o “frustración"). Otras veces, porque desde una perspectiva sumamente estrecha, los acuerdos pretenden equiparar la paz con la desmovilización y la desarticulación de los grupos de combatientes, sin atender a los factores y estructuras de oportunidad que previamente posibilitaron la eclosión y la perduración del conflicto.
Una revisión del contenido de los acuerdos de paz con los que han terminado diversos conflictos alrededor del mundo permite concluir que éstos tienden a girar en torno a asuntos políticos y militares (Human Security Centre, 2007). Las previsiones políticas que los acuerdos tienden a incluir se refieren esencialmente a la celebración de nuevas elecciones, la conformación de un gobierno transicional de estabilización, la incorporación de los líderes rebeldes al gobierno, la transformación de las organizaciones armadas en partidos políticos, y el establecimientodediversosmecanismosconsociacionales (de power-sharing). En el terreno militar, los acuerdos de paz incluyen disposiciones sobre cese al fuego, desarme, absorción parcial de los rebeldes en las fuerzas regulares (militares o policiales) el ejército regular, amnistías e indultos, y eventualmente, el despliegue de misiones de mantenimiento de paz.
Por muy adecuadas que sean las anteriores previsiones para terminar con los enfrentamientos armados, son por naturaleza insuficientes para asegurar la paz y la seguridad hacia el futuro. En otras palabras (Ball, 2001), "Las previsiones de un acuerdo de paz constituyen pasos necesarios hacia la consolidación de la paz, pero con frecuencia ni encaran adecuadamente los problemas que condujeron a la confrontación ni crean un ambiente conducente a la resolución pacifica de los conflictos futuros. En consecuencia, el proceso de reforma debe además ser profundizado durante la fase de consolidación para posibilitar la satisfacción de las demandas básicas de carácter político, económico y social, ya sea que estén incluidas o no en el acuerdo de paz".
Esta precariedad que parece ser inherente a los acuerdos de paz, incluso a los más virtuosos, se desprende del hecho de que éstos tienden a elaborarse con base en los discursos públicos de los actores enfrentados, centrados en la justificación de sus actuaciones previas y del recurso a la vía armada (en el caso de los rebeldes), o en el mantenimiento del orden constitucional y la seguridad del Estado (en el caso del gobierno). Las agendas menos públicas, más "privadas”, de los diversos actores tienden a permanecer ocultas o, en el mejor de los casos, sobreentendidas. Ni qué decir de los factores de fondo que si bien no motivaron ni causaron el estallido del conflicto, le sirvieron de catalizador a lo largo del tiempo.
En realidad, parece haber cada vez mayor consenso en el foro académico en cuanto a que, tratándose de levantamientos armados (cualquiera que sea su denominación), éstos simplemente ocurrirán en la medida en que sea factible que esto suceda. La llamada "tesis de la viabilidad” de los conflictos armados internos, sugiere que "cuando una insurrección es viable, ésta se producirá, aún siendo indeterminada la agenda real del movimiento rebelde” (Collier et AL. 2007).
Ello explica, en buena medida, el riesgo al que están sometidas las sociedades en transición postconflicto de volver a sufrir crisis y tensiones que conduzcan nuevamente al estallido de la violencia, o a experimentar nuevas formas de violencia en sustitución de las que antes se enmarcaban, aparentemente, dentro de la lógica del conflicto armado en desarrollo. En otras palabras, las previsiones políticas y militares que suelen contener los acuerdos de paz quizá faciliten la desmovilización e incluso la reintegración de los antiguos combatientes, pero tienen por sí mismas un impacto relativamente pequeño en el clima de seguridad de la sociedad y por lo tanto, es también pequeña su incidencia en la creación de condiciones que inhiban nuevas dinámicas violentas. En esa medida, podrían incluso contribuir a la perpetuación de la violencia (bajo otras formas mucho más difusas pero igualmente destructivas), a menos que su ¡mplementación se acompañe de una verdadera intervención en los factores y condiciones que o bien facilitaron y dieron perdurabilidad al conflicto previo, o fueron generadas por la propia dinámica del conflicto y evolucionaron hasta adquirir tal entidad que se hicieron independientes de él y por lo tanto podrían perfectamente sobrevivir a su terminación, reproduciéndose aún en ausencia de los antiguos clivajes.
Las anteriores observaciones son especialmente relevantes para Colombia, donde el conflicto entre el Estado y las organizaciones armadas ilegales ha adoptado unas características peculiares que lo diferencian radicalmente y lo hacen imposible de abordar por pura analogía con otros aparentemente similares4.
En efecto, el denominado "conflicto armado colombiano", o si se quiere, la "problemática de seguridad interna” de Colombia es:
El esfuerzo por anticipar escenarios de postconflicto y de construcción de la paz no debe perder de vista estas características, que, como es apenas obvio, no podrían ser abordadas por una negociación ni por los acuerdos de paz que resulten de ella, ni siquiera en el escenario hipotético de una negociación que incluyera a la totalidad de los actores armados y sociales involucrados en ese conjunto de relaciones y dinámicas que suelen subsumirse en la idea de “conflicto armado”.
En donde más notorios resultan los efectos de la "complejidad" del conflicto colombiano es en lo que podría denominarse su dimensión institucional. En su sentido más lato, las instituciones son mecanismos regulatorios de las relaciones sociales, con arreglo a las cuales los actores sociales sincronizan expectativas, arbitran derechos y normalizan las dinámicas sociales.
Aunque no pueda calificarse como un Estado fallido, sí podría decirse que el Estado colombiano ha sido tradicionalmente un Estado intermitente o parcialmente disfuncional. Esta intermitencia o disfuncionalidad ha sido potenciada por factores tales como:
En tales condiciones resulta comprensible que el conflicto armado -y los muy diversos actores, dinámicas y lógicas asociados a él- haya acabado por configurar su propio entramado institucional, es decir, diversas instancias de regulación de la vida social que abarcan desde modelos de conducta hasta mercados (legales e ¡legales), pasando incluso por el proceso político, en especial luego de la profundización en la descentralización que tuvo lugar a partir de 1991, en virtud de la cual las administraciones locales y regionales fueron convirtiéndose en objeto de deseo de las organizaciones armadas ilegales (no sólo como fuente de recursos sino como fuentes de dominación mediante el arbitraje de ciertos derechos estrechamente vinculados a las competencias que les son propias).
Así, el negocio del narcotráfico, la tenencia de la tierra, el comercio de armas, el mercado de la violencia (la oferta y demanda de la violencia -como actividad profesional y especializada- para resolver disputas y controversias al margen del Estado), entre otras actividades, han sido objeto de regulación, a lo largo de los años, mediante instituciones que han resultado de las distintas dinámicas que han informado el conflicto armado. Esta institucionalidad paralela compite con el Estado, o en algunos casos (como en las economías ilegales, en las que por definición el Estado no dispone de mecanismos de intervención) lo sustituye. De alguna manera, supone laconsolidación de un orden refrendado o garantizado por los actores armados, y se traduce muchas veces en prácticas socialmente reconocidas (Camacho, 1991), por ejemplo entre el campesinado cocalero del sur del país.
Lo anterior impone una consideración adicional en el análisis e identificación de potenciales escenarios de postconflicto y construcción de la paz en Colombia. ¿Hasta qué punto la terminación del conflicto implicará algún grado de desinstitucionalización6, y por lo tanto, de anarquía en esos ámbitos de la vida social que hasta ahora han sido regulados con base en las interacciones de los distintos actores armados? ¿Cuál sería el impacto en el mercado de la violencia, de la liberación de una abundante mano de obra especializada (la de excombatientes insuficientemente reintegrados a la vida civil), en medio de un escenario en el que existe una actividad altamente lucrativa (el narcotráfico) que habría quedado acéfala (una vez más) como consecuencia del desmonte de las estructuras armadas ilegales que controlaban buena parte del negocio?
Si en cualquier circunstancia el período de postconflicto es particularmente inestable y puede traer consigo un desbordamiento de nuevas tensiones y violencias, en el caso específico de Colombia es aquí donde podría radicar el mayor de los riesgos, y en donde se requiere mayor atención, tanto de los trazadores de políticas y tomadores de decisiones, como de los operadores de seguridad. La terminación del conflicto, en efecto, implicará el desmonte de las estructuras armadas ilegales. Pero ese desmonte implicará también la liberalización (la desregulación o la desinstitucionalización) de diversas actividades y de varios mercados en los que se transan determinados bienes y servicios con incidencia directa en la seguridad de la ciudadanía y la estabilidad de las instituciones políticas legítimas.
En esa perspectiva, el postconflicto podría implicar para Colombia una multiplicación de las fuentes de inseguridad, una ampliación y dispersión de la violencia, y un incremento en la competencia por el control de determinadas actividades (lícitas e ilícitas) por diversos medios (predominantemente violentos), que podría traducirse en un incremento de la criminalidad común, en un reforzamiento del poder de las organizaciones macrocriminales, en una intensificación del riesgo de corrupción y de captura de las instituciones democráticas, entre otros.
Por lo tanto, la construcción de la paz en Colombia debe ser abordada como intervención del Estado para compensar el vacío de regulación que podría dejar la desmovilización y desarticulación de las estructuras armadas que han arbitrado, desde la ilegalidad, diversas actividades en ámbitos no menos diversos de la vida social.
La definición de esos mecanismos de intervención deberá partir del reconocimiento de que la terminación del conflicto cambiará radicalmente el panorama de la seguridad en Colombia, liberará recursos y espacios para la circulación de la violencia, y planteará desafíos para los cuales los operadores de seguridad y de justicia pueden no estar adecuadamente adaptados, pues no se inscribirán en el marco de lo que hasta ahora ha sido el centro de sus preocupaciones.
En algunos ámbitos las alternativas de intervención serán más restringidas que en otros. Por ejemplo, en el tema de narcotráfico, el modelo actualmente vigente, basado en el prohibicionismo y la ¡legalización, y la imposibilidad de romper unilateralmente con él, condicionará el espectro de posibilidades7. Y aún así, no hay duda de que será necesario hacer un esfuerzo investigativo y de planeación para evitar que el narcotráfico, que en su momento potenció el escalamiento del conflicto, se convierta -en el escenario postconflicto-en multiplicador de la violencia y en obstáculo para la construcción de una paz duradera.
Tal como se anticipaba en el acápite anterior, el escenario postconflicto supondrá nuevos desafíos para los operadores de seguridad. Uno de ellos se deriva de la propensión un poco ingenua (aunque apoyada en una abundante literatura académica) a reclamar de manera casi inmediata una reducción sustancial del gasto en seguridad y del pie de fuerza existente, con base en el errado equiparamiento de la terminación del conflicto con el advenimiento de la paz y el restablecimiento de la seguridad. Este reclamo quizá tenga plausibilidad en otros contextos, pero no en el de la compleja problemática de seguridad colombiana que se ha intentado caracterizar páginas atrás.
Si bien la configuración de las amenazas a la seguridad cambiará con la terminación del conflicto, no por ello -ceteris paribus- habrá mejorado el clima de seguridad en general, que más bien, correría un grave riesgo de deterioro. En ese sentido, los operadores de seguridad deben ir confeccionando, desde ahora, su propia agenda postconflicto, y concurrir con ella a los procesos de decisión política en los cuales se definirán prioridades, metas y estrategias en el dilatado camino hacia la construcción de una paz duradera.
Finalmente, una agenda de investigación orientada a identificar y caracterizar posibles escenarios de postconflicto y construcción de la paz debe tomar en consideración que para que los esfuerzos en ese sentido sean productivos, se impone un cambio en el paradigma dominante de la seguridad. Como consecuencia del origen histórico y el discurso de las organizaciones armadas ilegales subversivas, el referente de la seguridad ha sido fundamentalmente el Estado, incluso dentro de la concepción de la Política de Defensa y Seguridad Democrática del Gobierno de Álvaro Uribe Vêlez. Ahora bien, en el escenario de postconflicto el referente de la seguridad tendrá que ampliarse considerablemente, y ante la emergencia de nuevos riesgos y nuevas amenazas (algunos de los cuales han sido delineados aquí), el centro de gravedad se desplazará paulatinamente hacia el individuo, en el marco, seguramente, de una concepción ampliada de seguridad humana (Thakur, 2004).
Este desplazamiento, más acorde con las exigencias propias de todo escenario de postconflicto (recuperación socio-económica y contención del riesgo), supondrá redefinir los roles de los operadores de seguridad y de justicia, reconfigurar la agenda de seguridad, ampliar el espectro de actores involucrados en la definición y ejecución de las políticas de seguridad y. en consecuencia, elaborar procesos de securitización y desecuritización según lo impongan las necesidades de construcción y consolidación de la paz.
A pesar de las objeciones que pueda enfrentar, el concepto de seguridad humana puede proporcionar una base sólida como eje articulador de una agenda de investigación sobre postconflicto y construcción de la paz. No solo permitiría construir un marco amplio para el abordaje de los nuevos desafíos que emergerán con la terminación del conflicto, sino que puede contribuir a identificar criterios para priorizar áreas de intervención, asignar roles y distribuir cargas y recursos, lo cual es fundamental para evitar la perpetuación de la violencia más allá del conflicto.
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