CARLOS MURILLO ZAMORA2
El problema de la seguridad, es una situación que compete a todos los Estados que velan por los intereses de los mismos y de sus ciudadanos. Los diferentes conflictos internos que se vivieron en las décadas de los 60's y 70's en Centroamérica, además de la fuerte presencia del narcotráfico en la zona, hicieron de esta región la más peligrosa del mundo. Lo que generó un distanciamiento de todo tipo; desde el turismo hasta la inversión que fue poca o nula en un territorio que estuvo cundido de problemas como la corrupción hasta golpes de Estado que empobrecieron cada vez más a la necesitada población de los países centroamericanos. La firma del tratado de Esquipulas, en Guatemala, fue la principal iniciativa que junto a varios países del continente y con supervisión de otros más, logró poner fin varios de los problemas. Se consiguió mejorar la seguridad, terminaron procesos autoritarios que permitieron la llegada de la democracia a la región, procesos de paz que lograron acabar con miles de masacres y años de tortura, en especial para los campesinos e indígenas. La seguridad, es quizás la fuente principal de estabilización de la región y permitió recuperar la confianza en la zona; que los mercados se abrieran y mejoraran las perspectivas, tanto económicas como turísticas, optimizando la calidad de vida del istmo. Es por ello que la seguridización es el esfuerzo de los gobiernos por establecer nuevos parámetros que hacen posible una mejor calidad de vida y así poder seguir firme con el desarrollo de las naciones centroamericanas.
Palabras claves: Democracia, Fuerzas Armadas, Seguridad internacional, Seguridad Nacional, Seguridización, Escuela de Conpenhague.
The problem of security is a situation that is incumbent on all States that look after their interests and their citizens. The different internal conflicts that were experienced in the 60’s and 70’s in Central America, in addition to the strong presence of drug trafficking in the area, made this region the most dangerous in the world. What generated a distancing of all kinds; From tourism to investment that was little or nothing in a territory that was flooded with problems such as corruption and coups that increasingly impoverished the needy population of Central American countries. The signature of the Esquipulas treaty in Guatemala was the main initiative that together with several countries of the continent and with supervision of others, managed to end several of the problems. It was possible to improve security, ended authoritarian processes that allowed the arrival of democracy to the region, peace processes that managed to end thousands of massacres and years of torture, especially for peasants and indigenous people. Security is perhaps the main source of stabilization of the region and allowed to regain confidence in the area; That markets open up and improve both economic and tourist prospects, optimizing the quality of life of the isthmus. That is why security is the effort of governments to establish new parameters that make possible a better quality of life and thus be able to remain firm with the development of Central American nations.
Keywords: Democracy, Armed Forces, International Security, National Security, Security, Conpenhague School.
O problema da segurança é uma situação que compete a todos os Estados para representar os interesses de si mesmos e aos seus cidadãos. Os vários conflitos internos que foram vividos nas décadas dos anos 60 e 70 na América Central além da forte presença do tráfico de drogas na área fizeram desta região a mais perigosa do mundo. O que levou a um distanciamento de tudo tipo; desde o turismo até o investimento que foi pouco ou nenhum em um território que esteve cheio de problemas como a corrupção até mesmo golpes de Estado que empobreceram cada vez mais a carente população dos países da América Central. A assinatura do tratado Esquipulas, na Guatemala, foi a principal iniciativa com vários países do continente e com supervisão de outro mais, ele conseguiu colocar fim vário dos problemas. Conseguiu melhorar a segurança, terminaram processos autoritários que permitiram o retorno da democracia na região, os processos de paz conseguiram terminar milhares de massacres e anos de tortura, especialmente para os agricultores e indígenas. Segurança é talvez a principal fonte de estabilização da região e permitiu restaurar a confiança na área; que os mercados abriram e melhoraram as perspectivas tanto econômicas como turísticas otimizando a qualidade de vida do istmo. É por isso que o seguridización é o esforço dos governos para estabelecer novos parâmetros que permitem uma melhor qualidade de vida e assim poder continuar firme com o desenvolvimento dos países da América Central.
Palavras Chaves: Democracia, forças armadas, segurança internacionais, a segurança nacional, Seguridización, Conpenhague escola.
Hacia el final del periodo de Guerra Fría, Centroamérica se convirtió en un escenario de la confrontación Este-Oeste, tras prolongados conflictos armados. Ello obligó a procesos de negociación en algunos países y a un esfuerzo de los gobiernos en el plano regional para buscar una solución firme y duradera, que pusiera fin a la guerra y diera paso a una región caracterizada por paz, democracia y desarrollo. El primer paso de esto fue el Acuerdo de Guatemala, más conocido como Acuerdo de Esquipulas, suscrito por los presidentes de los cinco países del Istmo el 7 de agosto de 1987. A ese pacto le sucedieron una serie de declaraciones presidenciales y tratados, entre ellos el Tratado Marco de Seguridad Democrática -(TMSD)- suscrito el 15 de diciembre de 1995, en el marco de la XVII Cumbre de Presidentes Centroamericanos, con la participación de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
Este convenio forma parte de una forma particular de los centroamericanos de concebir el componente de seguridad en el marco de los tres pilares de la paz de Esquipulas, que puede resultar confuso en el contexto de una realidad compleja que responde a «conjuntos difusos» -para utilizar el lenguaje de Ragin (2000)-; al mismo tiempo, que responde a una concepción de las interacciones a lo interno del Estado -teniendo en cuenta la naturaleza de la denominada «trinidad de Clausewitz»-, como parte de un mundo de naturaleza poswestfaliana. Perspectiva que supera la estricta visión westfaliana (cfr. Bartolomé, 2006; Kegley & Raymond, 2002), que predominó a lo largo del siglo XX.
En lo que llamó un mundo transformado, los paradigmas westfaliano y clausewitziano resultan limitados para observar la dinámica entre actores internacionales (sean estos estatales o no estatales, legales o ilegales) y los conflictos internacionales -caracterizados por profundas asimetrías y las llamadas “nuevas guerras” (Bartolomé, 2006)-. Por ello, es necesario incorporar nuevos paradigmas y teorías que permitan un mejor análisis de los hechos internacionales; lo que no quiere decir que se desechen los anteriores, porque no se trata de una nueva realidad, sino de un escenario en el que aún persisten procesos y dinámicas de siglos anteriores, a los cuales se suman otros, de diversa naturaleza. Por eso, se alude a una transformación y no a un mundo nuevo, como a veces se pretende presentar.
Es por esto que requiere observar el TMSD desde la visión de una seguridad internacional reconceptualizada; pues no se puede olvidar que el concepto de seguridad es de naturaleza polisémica y elusivo, según el planteamiento de B. McSweeny (1999), generando que distintos actores tengan concepciones y percepciones diferentes sobre la seguridad, según sean sus intereses y cosmovisiones. Se pretende ahondar sobre esto en este trabajo, pues se ha referido a ello en otras oportunidades (cfr. Murillo, 2016), sino teniendo en cuenta las tesis de la Escuela de Copenhague, que considera que los asuntos de seguridización3 son construidos contra los «otros», por lo que resulta más fácil de plantear en los niveles medios y no en el individual o internacional (Buzan & Wæver, 2009, p. 254).
Lo anterior porque la seguridización es un componente clave para entender los esfuerzos que hacen los gobiernos para construir sus agendas domésticas e internacionales sobre seguridad en términos de lo que consideran relevante para atender las necesidades del Estado y de la sociedad frente a las amenazas a su sobrevivencia. De ahí, como se anotó antes (Murillo, 2016), la contribución de esta teoría de la Escuela de Copenhague y su idea de la seguridización, reconociendo que la agenda de seguridad se ha ampliado y la seguridad no es una cuestión objetiva ni limitada a la perspectiva estato-céntrica y la concepción estrictamente militar, sino que resulta de una construcción social que se expresa a través de actos discursivos. Así, agrega M. Williams (2003), que “[los] temas llegan a ser seguridizados tratados como temas de seguridad, a través de estos actos discursivos que no simplemente describen una situación existente de seguridad, sino que la llevan a ser como una situación de seguridad”. (p. 513).
Con ese trasfondo, en este artículo es parte de la siguiente pregunta de investigación ¿cuál es la contribución del tratado marco de seguridad democrática a la construcción de una concepción amplia de la seguridad centroamericana frente a los retos que confrontan los Estados a inicios del siglo XXI? Por ello, la premisa que orienta el planteamiento es que al enfrentar un mundo transformado, complementado con una realidad típica de conjuntos difusos, con una serie de prisiones conceptuales que generan obstáculos al análisis y la comprensión de los fenómenos, los límites ontológicos de hechos internacionales, como el de la seguridad internacional, han sufrido modificaciones significativas; obligando a observar cuestiones como el TMSD desde una perspectiva más amplia. Pero antes, una breve referencia a la seguridad regional.
Para comprender mejor los alcances del TMSD es necesaria una breve referencia a los complejos de seguridad regional -(CSR)-, sin olvidar que cuando se menciona lo regional se deben tener en cuenta las nociones de región y regionalismo que comprende el espacio geográfico, la construcción de identidades y cosmovisiones e incluso los actores no estatales transfronterizos (cfr. Murillo, 2012; y Murillo, 2002).
De esta forma, al hacer:
[...] referencia a los CSR no se trata solo de pensar en términos de regiones geográficas, sino de escenarios construidos colectivamente como esquemas de seguridad, con valores, intereses e identidades comunes, las cuales definirán, en gran medida, el tipo de región de seguridad que se generará, bien sea un esquema de coordinación, un régimen o una comunidad de seguridad [...] (Murillo, 2012, p. 241).
En el contexto de los CSR se ha implementado la noción de seguridización, aplicándola a sectores como migración, salud, disidencia política y derechos de minorías, sobre todo en el contexto pos-9-11 (McDonald, 2008). A lo que se agregan, cuatro variables (Buzan & Wæver, 2003, p. 53): fronteras; estructura regional anárquica; polaridad; y construcción social amistad-enemistad. Ello permite clasificar a los complejos en tres ejes: i) unipolar-multipolar; ii) amistad-enemistad; y iii) fragmentación-integración. En este sentido, Centroamérica constituye un complejo caracterizado por los ejes ii y iii, pues a lo largo de su historia, como lo ha destacado Dunkerley (1988), han operado dos dinámicas: unidad-diversidad y continuidad-ruptura.
Ahora bien, ya se trate de un CSR pequeño como el centroamericano, o uno más relevante como el de América del Sur, lo cierto es que al hablar de seguridad hoy se alude a seguridad colectiva, común, humana, global, internacional, nacional, negativa, objetiva, societal, alimentaria, ambiental, individual, ontológica y comunitaria, entre otras.4 Eso es parte de los cambios que están ocurriendo en el mundo y del desarrollo
de los estudios sobre seguridad (Wæver 2004). Esto ha llevado, por ejemplo, al brasileño Raza (2011), a identificar siete dimensiones de seguridad: i) energética; ii) ambiental; iii) tecnológica; iv) conocimiento e información; v) política y económica; vi) geoestratégica; y vii) humana. Desde esa perspectiva Centroamérica es, en criterio, de este documento un buen laboratorio para una primera aproximación, como se deduce de la siguiente sección.
Lo primero que cabe anotar es que el concepto de seguridad democrática, luego de la suscripción del tratado por los mandatarios centroamericanos, fue utilizado, entre otros, por Colombia y Argentina. Galindo (2005) señala que la idea de seguridad democrática fue mencionada en los documentos de la Comisión Sudamericana de Paz de Montevideo en 1988, en esa oportunidad en referencia a «seguridad hemisférica cooperativa», como una dimensión distinta a la seguridad militar. Por su parte, Páez (2009), anota que el término fue desarrollado antes por la Comisión Interamericana de Paz en Centroamérica, pero en Colombia se convirtió en una política.
Herdocia (2003), considera que el TMSD debe observarse en el contexto interamericano, teniendo en cuenta que:
[la] Seguridad Democrática es un área donde la integración ha creado todo un andamiaje institucional en las diferentes subregiones, que demuestra con claridad el valor adicional que aportan a la región, tan valioso por cierto, que ahora es realmente difícil concebir una acción a favor del ciudadano que no pueda tener un mejor rédito, valor agregado o impacto, si es potenciado mediante el uso de instituciones de integración así creadas.
Como se indicó antes, el TMSD fue firmado por los presidentes o vicepresidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá en San Pedro Sula, Honduras, el 15 de diciembre de 1995, en el marco de la XVII Cumbre de Presidentes Centroamericanos. En la declaración de la reunión, se señala:
Con el convencimiento de estar dando un paso trascendental en la consolidación de Centroamérica como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, hemos suscrito en esta Reunión, el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. Este instrumento, reafirma nuestro indeclinable compromiso con las instituciones democráticas y el Estado de Derecho. El desarrollo sostenible de Centroamérica sólo puede lograrse mediante la consolidación de un sistema de seguridad jurídica que proteja, tutele y promueva los derechos de los habitantes de nuestros países.
Ello se deriva de lo estipulado en los considerados del TMSD, en donde se acota que «las libertades fundamentales, la libertad económica, la justicia social»; al mismo tiempo que se afianza «una comunidad de valores democráticos entre los Estados, vinculados por lazos históricos, geográficos, de hermandad y de cooperación», puesto que los quebrantamientos de la paz que afectan «la seguridad de cualesquiera de los Estados centroamericanos afectan también a todos los Estados de la región y sus habitantes» y teniendo en cuenta los logros de los últimos años, tras el prolongado conflicto armado que sufrió el Istmo desde la década de I960, los mandatarios señalan:
Que el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas. Asimismo el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática orientará cada vez más, sus recursos a la inversión social. (TM5D, 1995)
Por consiguiente, se trata de ir más allá de una seguridad limitada a lo político-militar, ampliando la concepción de seguridización. Al mismo tiempo que se procura convertir a Centroamérica en un sólido CSR a través de un tratado. Es decir, los países centroamericanos decidieron ir más allá y aludir a «seguridad democrática» (art. 1), entendida como una situación basada en “...la democracia y el fortalecimiento de las instituciones y el Estado de Derecho; en la existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y en el irrestricto respeto de todos los Derechos Humanos” en todos Estados centroamericanos.
Lo que se busca es una seguridad concebida a partir del individuo, pero uno al cual se le garantizan las condiciones para convertirse en un ser humano pleno. Por lo que el artículo 1 del convenio señala:
[el] Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razón de ser en el respeto, promoción y tutela de todos los Derechos Humanos, por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados centroamericanos y sus habitantes, mediante la creación de condiciones que les permita su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil el pluralismo político, la libertad económica, la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas; el establecimiento de un balance razonable de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cada Estado y las necesidades de cooperación entre todos los países centroamericanos para garantizar su seguridad.
El TMSD consta de 78 artículos, que contienen una serie de principios, obligaciones, regulaciones sobre la seguridad de las personas, sus bienes y la seguridad regional, y la organización e institucionalidad del modelo (ver anexo 1).
Por consiguiente, no se trata de un tratado basado en la concepción tradicional de seguridad, sino de una interpretación a la realidad centroamericana de las tesis de la Escuela de Copenhague y de la noción del CSR. De ahí que, el TMSD se considera como un paso importante en la construcción de una nueva noción de Seguridad Internacional en un contexto regional. Sin embargo, la fecha no ha mostrado todo su potencial por distintas razones, sobre todo de naturaleza política y de las diferencias que persisten entre los países y entre las visiones de los distintos gobiernos sobre lo que debe ser la paz firme y duradera en el Istmo en las próximas décadas. Esto viene a ratificar las citadas díadas de Dunkerley sobre continuidad-ruptura y unidad-diversidad.
La noción de seguridad democrática en Centroamérica tiene un fundamento en la idea de seguridad no limitada a lo político y militar. Es decir, va más allá de la defensa del Estado y de la doctrina de seguridad nacional predominante en América Latina. Asimismo, reconoce los cambios que han ocurrido en las relaciones transfronterizas y en la concepción del individuo como ser humano integral, al cual el Estado debe garantizarle condiciones mínimas para su desarrollo. Tal situación es parte esencial de la seguridad.
Ahora bien, para que haya un amplio respeto de los Derechos Humanos, que contribuyan a lo descrito arriba, el mejor sistema es el democrático, con total vigencia del Estado de derecho. Y para que la democracia se consolide, la seguridad debe ser entendida en el sentido amplio, incluyendo la gestión de las Fuerzas Armadas -subordinadas a la autoridad civil, que es la que decide el rumbo a seguir-. De esa forma, sin las libertades que conlleva todo régimen democrático, sin la atención plena de las necesidades de las personas, en lo individual y lo colectivo, y sin una coordinación -en términos de gobernabilidad y gobernanza- en el marco de la trinidad de Clausewitz- difícilmente existirán las condiciones propias para que haya seguridad democrática.
Así esta se concibe como una seguridad que se construye en el marco de una sociedad que ve garantizados los derechos de sus miembros y la protección de sus bienes, de forma que se contribuya al desarrollo humano. Pero al mismo tiempo, se trata no solo de confrontar las amenazas domésticas, sino reconocer que hoy las amenazas regionales e internacionales afectan directamente el quehacer de toda sociedad, por lo que se deben atender las cuestiones de la seguridad regional. Para lo cual, el tratado propone el establecimiento de un “Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática”, complementado con una serie de mecanismos complementarios.
Desde esa perspectiva, lo cierto es que la experiencia centroamericana en esta materia merece revisarse con mayor detenimiento, para sistematizar algunos aspectos y formular lecciones aprendidas, que pueden servir de referente a otras regiones.
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