Articulo
Estudios en Seguridad y Defensa 13(26), 141 - 152
Seguridad y Defensa Nacional en México1
National Security and Defense in Mexico
Segurança e Defesa Nacional no México
JOSÉ ALFREDO ORTEGA REYES2
2 General Brigadier agregado militar de la embajada de México en Colombia.
Recibido: 20 de septiembre de 2018
Aprobado: 25 de octubre de 2018
Resumen
El presente artículo analiza las diferentes transformaciones que han experimentado la Seguridad y Defensa Nacional en los Estados Unidos Mexicanos a lo largo de su historia, exponiendo la incidencia de las dinámicas políticas y sociales en la modificación del contexto jurídico normativo de la Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional, argumentando que las políticas de desarrollo nacional, defensa nacional y exterior, contribuyen a preservar las condiciones requeridas por un Estado para preservar los objetivos nacionales: la seguridad nacional, el bienestar del pueblo y su prestigio nacional.
Palabras claves: Seguridad Nacional, Defensa Nacional, Fuerzas Armadas, Plan de Desarrollo.
Abstract
This paper analyzes the different transformations that the National Security and Defense have experienced in the United Mexican States throughout its history, exposing the incidence of the political and social dynamics in the modification of the legal normative context of the National Security and the System of National Security, arguing that national development policies, national and foreign defense, contribute to preserve the conditions required by a State to preserve national objectives: national security, the well-being of the people and their national prestige.
Keywords: National Security, National Defense, Armed Forces, Development Plan.
Resumo
Este artigo analisa as diferentes transformações que a Segurança Nacional e a Defesa têm experimentado nos Estados Unidos Mexicanos ao longo de sua história, expondo a incidência de dinâmicas políticas e sociais na modificação do contexto jurídico normativo da Segurança Nacional e do Sistema de Segurança Nacional, argumentando que as políticas nacionais de desenvolvimento, a defesa nacional e externa, contribuem para preservar as condições exigidas por um Estado para preservar os objetivos nacionais: a segurança nacional, o bem-estar das pessoas e seu prestígio nacional.
Palavras Chaves: Segurança Nacional, Defesa Nacional, Forças Armadas, Plano de Desenvolvimento.
Introducción
Es muy común conceptuar estos dos términos de una manera casi similar. Si partimos de sus definiciones etimológicas, apreciamos que la palabra defensa, tiene su origen en el latín defensa, interpretándose como la acción o efecto de proteger algo contra una ofensiva o daño. Es también conceptuado como el mecanismo natural por el que un Organismo se protege de agresiones externas.
Seguridad, proviene del latín securitas, mismo que se interpreta como ausencia de riesgo y aún confianza en algo o alguien. Esta acepción, hace ver a la seguridad como un estado de ánimo, una sensación, una condición, un objetivo y aún como un fin; sin embargo, no se le asocia con acciones.
La seguridad también se expresa como un principio de la guerra; en este sentido se le considera como una condición esencial a todo tipo de actividad táctica. Esta consideración, hace ver que la seguridad es ausencia de riesgo, condición o garantía, por lo que difícilmente se le asocia con el término acciones.
Contexto histórico conceptual
Al término de la lucha por la independencia, surge el Estado mexicano. Su primera constitución, la de 1824, disponía en su artículo 117 que “para el despacho de los negocios de gobierno de la república, habrá el número de secretarios que establezca el Congreso General por una Ley”. Guadalupe Victoria, el primer presidente del México independiente, organizó su administración con cuatro ministerios, siendo éstos los de Relaciones Exteriores e Interiores, de Justicia y Negocios Eclesiásticos, de Hacienda y Crédito Público, y de Guerra.
A partir de la tercera década del Siglo XIX, México afrontaba momentos difíciles, momentos de clara inestabilidad política y social. En 1836, el Estado mexicano adoptó el sistema centralista unitario, cambiando para 1841, al sistema federal. En ambas formas de gobierno, se mantuvieron, con algunos cambios de denominaciones, los mismos cuatro ministerios. La Secretaría de Guerra, al unírsele la Dirección de Marina, empezó a denominársele Secretaría de Guerra y Marina.
Esta denominación se mantuvo a lo largo de otros momentos del devenir histórico de México; durante la invasión norteamericana, la promulgación de la Constitución de 1857, el Porfiriato y la Revolución Mexicana.
Al término de la revolución mexicana, Venustiano Carranza, primer jefe del Ejército Constitucionalista, publicó el 14 de abril de 1917 la Ley de Secretarías de Estado, señalando en el artículo 4/o. las facultades para la Secretaría de Guerra y Marina.
Durante la Administración de Abelardo L. Rodríguez, de 1930 a 1932, la Ley de Secretarías de Estado evoluciona a Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás dependencias del Poder Ejecutivo Federal. En ésta, se señalan facultades para la todavía Secretaría de Guerra y Marina, destacando tres de ellas relacionadas con la defensa nacional:
- Fracción XVI.- Ejercicio de la soberanía nacional en aguas territoriales y vigilancia de las costas.
- Fracción XXI.-Movilización del país en casos de guerra.
- Fracción XXII.-Planes para la defensa nacional.
Dos años antes del inicio de la II Guerra Mundial, en 1937, el presidente Lázaro Cárdenas del Rió expidió un decreto el 25 de Octubre, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de Noviembre de ese año, por el cual la Secretaría de Guerra y Marina cambia su denominación por Secretaría de la Defensa Nacional, teniendo hasta la fecha esta denominación, ratificada por decretos de 1939, en que se separa el Departamento de Marina; de 1940, 1946 y por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976.
El cambio de denominación de Secretaría de Guerra y Marina por el de Secretaría de la Defensa Nacional, se entiende a partir de los principios de política exterior del Estado mexicano, así como del contexto histórico de la época.
Los principios de política exterior del Estado mexicano, hoy elevados a rango constitucional en su Artículo 89 Fracción X, señalan las siguientes acciones:
- Autodeterminación de los pueblos: principio rector del origen mismo del Estado mexicano.
- No intervención: principio que resguarda la noción de soberanía estatal.
- Solución pacífica de controversias internacionales: principio que obliga a implementar mecanismos de arreglo pacífico que eviten poner en peligro la paz, la seguridad internacional y la justicia.
- Proscripción de la amenaza o del uso de la fuerza: principio incorporado aún antes de la Carta de las Naciones Unidas, como una disposición del nuevo orden mundial que debiera prevalecer al término de la II Guerra Mundial. Es este principio el que principalmente postula una política defensiva.
- Igualdad jurídica de los Estados: principio que fundamenta que cada Estado encuentra su respaldo en la legitimidad de sus causas y no en su poderío económico.
- Cooperación internacional para el desarrollo: principio que se sustenta en sujetarse y convenir en reglas del juego del mercado y abrirse a las corrientes internacionales de comercio y manejo de capitales.
- Lucha por la paz y la seguridad internacionales: principio que condena el recurso de la guerra como mecanismo para resolver diferencias entre Estados.
- El respeto, la protección y promoción de los derechos humanos.
El cambio de denominación se dio sensiblemente en una etapa previa a la expropiación petrolera del 18 de Marzo de 1938, así como el también ya inminente inicio de la II Guerra Mundial, etapa en la cual la mayor parte de países de la comunidad internacional dirimían sus diferencias a través de las guerras, por lo que sus Ministerios o Secretarías recibían la denominación de Guerra, o bien de Guerra y Marina. En ese orden mundial existente, los Estados buscaban no exhibirse como una potencia agresora ante el concierto de naciones, que llevara la guerra hacia otros confines, sino como naciones pacíficas que, en todo caso, postulaban la defensa de la nación como la principal orientación de su política de defensa.
Durante la Guerra Fría, en México escasamente se hablaba de seguridad nacional, prevaleciendo en todo caso el de defensa nacional; es hasta la década de los 80 cuando se empieza a definir en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, señalándose que “México funda su propia seguridad en la reiteración del derecho y en la práctica de la cooperación internacional y no en la idea de que la seguridad de una nación dependa de la afirmación de su propio poder a expensas de otra”.
En el Plan Nacional de Desarrollo de la administración 1988-1994, se señalaba a esta seguridad nacional como “un bien invaluable de nuestra sociedad, y se entiende como la condición permanente de paz, libertad y justicia social que, dentro del marco del derecho, procuran pueblo y gobierno”.
Durante la administración de Ernesto Zedillo Ponce de León, aún cuando no se definía en el Plan Nacional de Desarrollo, abordaba una concepción más amplia e incluyente, sustentada en cuatro pilares fundamentales:
- Una política de defensa regida por una doctrina muy precisa.
- Una política exterior regida por sus principios tradicionales.
- Una política económica que promoviera la justicia social.
- Una estabilidad interna basada en el funcionamiento de una democracia regida por la ley.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, la Seguridad Nacional es entendida en dos enfoques: el primero en su acepción clásica de seguridad, donde se señalaban como metas principales el “velar por la preservación del interés colectivo, evitando en lo posible o minimizando cualquier riesgo o amenaza a la integridad física de la población o de las instituciones”; en un segundo enfoque, más amplio, citando que “las verdaderas amenazas a las instituciones y a la seguridad nacional las representan la desigualdad y la pobreza, la vulnerabilidad de la población frente a desastres naturales, la destrucción ambiental, el crimen, la delincuencia organizada y el tráfico ilícito de drogas”.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la Seguridad Nacional es considerada un objetivo nacional, de “garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia”.
Finalmente, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se plantea que la Seguridad Nacional, su concepto, condensa una serie de objetivos e intereses estratégicos nacionales, tales como la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos; la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; la preservación de la unidad de las partes integrantes de la Federación; la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional; y el desarrollo económico, social y político del país como ejes en la preservación de la democracia.
En toda esta “moda” de seguridad nacional, y el consecuente alejamiento del término defensa nacional, se delinea a aquélla bajo varios enfoques:
Luis Herrera-Lasso y Guadalupe González G., la definen como el conjunto de condiciones políticas, económicas, militares, sociales y culturales, necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y reduciendo al mínimo las debilidades o inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente al exterior.
El General Gerardo C.R. Vega García, la plantea en términos de ser una “condición de pensamiento y acción del Estado, por la cual una sociedad organizada, en el entorno del derecho, obtiene y preserva sus objetivos nacionales”.
Para el Colegio de Defensa Nacional, se considera la definición autorizada por el Estado Mayor de la Defensa Nacional, en los siguientes términos:
Condición de paz, libertad y justicia social y económica, que procura el estado mexicano, a través de una política de desarrollo integral, sostenible y sustentable, dentro de un marco de derecho, aplicando el poder nacional para alcanzar y mantener los objetivos nacionales; garantizando la integridad, soberanía e independencia, pese a los antagonismos internos y externos.
La Ley de Seguridad Nacional vigente la plantea de la siguiente manera:
Por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que conlleven a:
- La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país.
- La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio.
- El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno.
- El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la federación señaladas en el artículo 43 de la constitución política de los estados unidos mexicanos.
- La defensa legítima del estado mexicano respecto de otros estados o sujetos de derecho internacional.
- La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
Bajo estas concepciones, es posible señalar que, Defensa Nacional y Seguridad Nacional constituyen dos conceptos que enmarcan un actuar y una condición. La Defensa Nacional constituye el conjunto de medidas (ACTUAR) que el Estado adopta para alcanzar la Seguridad Nacional; es decir, a través de la Defensa Nacional se pretende alcanzar el grado de seguridad (CONDICIÓN) en todas sus dimensiones.
Otro aspecto fundamental lo constituye el postulado de que los objetivos nacionales se traducen en seguridad nacional, bienestar del pueblo y prestigio nacional. En esta concepción, se percibe la diferencia entre condición y acciones, en la forma siguiente:
Por tanto, las políticas de desarrollo nacional, defensa nacional y exterior, contribuyen a preservar la condición de seguridad nacional requerida por un Estado para preservar los objetivos nacionales.
Contexto jurídico normativo de la Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional
El 9 de Abril de 2003, por Decreto Presidencial se crea el Gabinete de Seguridad Nacional, el cual señala que la Seguridad Nacional es una CONDICIÓN imprescindible para alcanzar y mantener la integridad, estabilidad y permanencia de la Nación y los demás objetivos de ésta, basada en la preservación de la soberanía y la independencia Nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; la unidad nacional, la cohesión social y la protección de la vida y los derechos de los mexicanos; la defensa legítima de los intereses vitales de la Nación respecto del exterior, y la preservación de la democracia fundada en el desarrollo económico, social y político del país y sus ciudadanos.
La Ley de Seguridad Nacional, es publicada el 31 de Enero de 2005, con una última reforma el 26 de Diciembre del mismo año; en su Artículo 1 señala entre otros aspectos su objeto de establecer las bases de integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de preservar la Seguridad Nacional.
Al avanzar en la identificación del marco legal, se tiene el Reglamento para la Coordinación de Acciones ejecutivas en materia de Seguridad Nacional, publicado en el D.O.F. del 29 de noviembre de 2006.
En este Reglamento, existe un primer contexto normativo, al establecer en su artículo 1 que su objeto es establecer las políticas, normas, criterios, SISTEMAS, procesos y procedimientos conforme a los cuales se promoverán las acciones de coordinación en materia de Seguridad Nacional.
Es en el marco del primer Programa para la Seguridad Nacional 20092012, donde se conceptúa al Sistema de Seguridad Nacional, como el “conjunto de instancias, políticas, capacidades, procesos e instrumentos que la ley establece con la misión expresa de preservar la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado Mexicano, mediante la generación de políticas públicas y ejecución de acciones coordinadas y dirigidas a hacer frente a riesgos y amenazas que puedan vulnerar los elementos esenciales que le dan existencia”.
Al Sistema, se le plantean Objetivos, Componentes de Decisión, Asesoría y Consulta, Información e Inteligencia, Planeación y Análisis, y Ejecución; así como una pequeña vertiente de coordinación.
En la presente Administración Federal, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, hace mención al Sistema de Seguridad Nacional, planteando un diagnóstico de esta condición, del Sistema inherente y del Programa para la Seguridad Nacional.
Este Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, plantea como uno de los grandes objetivos estratégicos el “consolidar el Sistema de Seguridad Nacional para asegurar la atención integral de las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la Seguridad Nacional”. Con ello, se contará con instituciones, procesos e instrumentos para atender de modo integral la agenda de Seguridad Nacional del Estado mexicano.
Al considerar la conceptualización de Sistemas de Seguridad Nacional, se advierten dos partes importantes del Sistema:
La primera, es el contenido teórico-filosófico, donde se integran conceptos, normas, teorías, doctrinas, escuelas y elementos abstractos, como son:
- Definición de Seguridad Nacional.
- Determinación de las aspiraciones, intereses y objetivos Nacionales.
- Discusión de una doctrina de Seguridad Nacional.
- Política Nacional del Estado y política de Seguridad Nacional.
- Estudio de la problemática de Seguridad Nacional.
La segunda parte, es el ámbito práctico-operativo, un ámbito concreto en el cual se materializa la Seguridad Nacional del Estado, con los siguientes componentes:
- Un marco legal que sustente la Seguridad Nacional.
- Estructura orgánica de los recursos y medios.
- Organización, estudio y desarrollo del Poder Nacional.
- Planeo de Seguridad Nacional, en sus dos vertientes: de la Inteligencia y de las Operaciones.
- Definición de la política de Seguridad Nacional y el concepto estratégico.
- Una entidad globalizadora con carácter de permanente, a cargo de tareas de dirección, coordinación y asesoramiento.
Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018
El Programa, es un documento rector de la política de Seguridad Nacional del Estado mexicano. En su formulación, es congruente con las metas nacionales del Plan Nacional de Desarrollo, como son México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global.
El Programa, conforme a la normatividad de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, contribuye a los propósitos de los Programas Sectoriales de las diversas Secretarías, principalmente aquellas que, a la vez, son instancias del Consejo de Seguridad Nacional, como son Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Relaciones Exteriores, Comunicaciones y Transportes y Procuraduría General de la República, entre otras.
En su contexto, el Programa contempla las siguientes áreas:
Una política multidimensional para la Seguridad Nacional de México, en donde señala tres propósitos de alcance estratégico:
- Consolidación del Sistema de Seguridad Nacional.
- Construcción de un Sistema de Inteligencia.
- Desarrollo de una cultura de Seguridad Nacional.
Como parte fundamental de esta área, es la definición de las instancias que realizan funciones de mando, control, vigilancia, alarma y protección para garantizar la seguridad del Estado mexicano y su población, de la manera siguiente:
Entorno estratégico de México en el Siglo XXI. Esta área programática, destaca la importancia geoestratégica de las pertenencias regionales de México. Señala también, los Riesgos y las Amenazas.
Objetivos Estratégicos. En esta importante área, se han diseñado los Objetivos Estratégicos, los Específicos, las Estrategias y las Líneas de Acción.
A manera de ejemplo, se señalan algunos de los Objetivos Específicos:
- Fundamentación normativa para el funcionamiento del Sistema de Seguridad Nacional.
- Articulación de la Inteligencia a través de un Sistema Nacional de Inteligencia.
- Definición anual de una Agenda Nacional de Riesgos.
- Fortalecimiento de la capacidad de respuesta de Fuerzas Federales
Una agenda para el futuro: los retos del Estado mexicano en materia de Seguridad Nacional. Finalmente, esta área programática plantea los retos vinculados con la evolución de las tendencias sociales, económicas, demográficas y tecnológicas que están forjando la naturaleza del entorno internacional del siglo XXI, considerando:
- La gestión de los riesgos sanitarios y pandemias ante un escenario de apertura global
- La preservación de la biodiversidad como recurso estratégico
- Los impactos del cambio climático sobre la seguridad alimentaria y la gestión del agua
- La transformación del panorama energético global y la seguridad energética
Conclusiones
México, desde la Administración 1982-1988, ha postulado en sus respectivos Planes Nacionales de Desarrollo, una serie de políticas públicas que tienen que ver con la Seguridad Nacional.
Este concepto, entendido como una condición, se fundamenta principalmente en el Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala textualmente: “Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.”
Con la creación en 2003 del Gabinete de Seguridad Nacional, se enfatiza que la Seguridad Nacional es una CONDICIÓN imprescindible para alcanzar y mantener la integridad, estabilidad y permanencia de la Nación y los demás objetivos de ésta.
En 2005, se publica la Ley de Seguridad Nacional. Ésta en su parte orgánica plantea la conformación de un Consejo de Seguridad Nacional. En este contexto, el Consejo (conceptuado en la Ley) y el Gabinete (conceptuado en el Acuerdo), afinan su estructura y delinean las políticas en materia de Seguridad Nacional.
Para definir y establecer la frontera entre condición y acción, desde el año 2009 se han formulado Programas para la Seguridad Nacional, siendo el más reciente el correspondiente al período 2014-2018.
Este Programa, a través de sus Objetivos Generales, Objetivos Específicos, Estrategias y Líneas de Acción, establece acciones que corresponden a la Defensa Nacional y a la Seguridad Interior realizar, para con ello garantizar la condición de Seguridad Nacional.
1Artículo de reflexión vinculado al servicio académico del Área de Cooperación de la Embajada de los Estados Unidos Mexicanos en Colombia.
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