Artículo
Estudios en Seguridad y Defensa, 13(25), 47-67.
RAÚL BENÍTEZ MANAUT2
2 Doctor en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Nacional Autónoma de México, México. Magíster en Economía y Política Internacional por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Licenciado en Sociología de la Universidad Nacional Autónoma de México, México. Contacto: raulmanaut@hotmail.com
Recibido: 15 de diciembre de 2017
Aprobado: 28 de marzo de 2018
Las fuerzas armadas han desempeñado un papel importante con relación a la política de seguridad interna de los distintos países que conforman la región de América Latina. Las dinámicas de poder que giran alrededor de su actividad pueden comprometer las instituciones democráticas o generar cambios en las diversas esferas de la sociedad, desde la seguridad colectiva, el activismo político y la actividad empresarial, hasta las reformas tecnológicas, la defensa de los recursos naturales y la lucha contra el narcotráfico. En México, particularmente, este fenómeno jugó un rol central en la lucha contra las drogas y los carteles, en el que las fuerzas armadas participaron en numerosas dinámicas que tradicionalmente no son una tarea de su competencia. La doctrina militar, entonces, se argumenta que ha sido fundamental para estudiar la historia de la política interna de los Estados Unidos Mexicanos.
Palabras clave: Recesión Democrática, Seguridad Interior, Defensa Nacional, Fuerzas Armadas, Narcotráfico, Terrorismo.
The armed forces have played an important role in relation to the internal security policy of the different countries that make up the Latin American region. The dynamics of power that revolve around its activity can compromise democratic institutions or generate changes in the various spheres of society, from collective security, political activism and business activity, to technological reforms, the defense of natural resources and the fight against drug trafficking. In Mexico this phenomenon played a central role in the fight against drugs and cartels, in which the armed forces participated in numerous dynamics that traditionally are not a task of their competence. The military doctrine, then, argues that it has been fundamental to study the history of the internal politics of the United Mexican States.
Keywords: Democratic Recession, Internal Security, National Defense, Armed Forces, Drug Trafficking, Terrorism.
As forças armadas desempenharam um papel importante em relação à política de segurança interna dos diferentes países que compõem a região latino-americana. As dinâmicas de poder que giram em torno de sua atividade podem comprometer as instituições democráticas ou gerar mudanças nas diversas esferas da sociedade, desde a segurança coletiva, ativismo político e atividade empresarial, até as reformas tecnológicas, a defesa dos recursos naturais. e a luta contra o narcotráfico. No México, em particular, esse fenômeno desempenhou um papel central na luta contra as drogas e os cartéis, nos quais as forças armadas participaram de numerosas dinâmicas que tradicionalmente não são uma tarefa de sua competência. A doutrina militar, então, argumenta que tem sido fundamental estudar a história da política interna dos Estados Unidos Mexicanos.
Palavras-chave: Recessão Democrática, Segurança Interna, Defesa Nacional, Forças Armadas, Narcotráfico, Terrorismo.
América Latina vive un prolongado periodo de Recesión Democrática. Así como en economía hay ciclos de crecimiento y expansión, también se viven momentos de recesión y depresión. Hablando de democracia y relaciones civiles-militares, en periodos de consolidación democrática -como los vividos en la década de los noventa del siglo XX- se habla de reducción de la autonomía militar3, control civil sobre las fuerzas armadas, y el acotamiento de misiones militares al mínimo posible, por el fortalecimiento de la institucionalidad y profesionalidad de las instituciones estatales y gubernamentales.
Por el contrario, en periodos de Recesión Democrática, los militares pasan a sustituir las deficiencias en capacidades de gobierno de los políticos civiles. Unas de las razones que explican el actual periodo de recesión democrática son la corrupción y el aumento de la capacidad de gestión de poderes fácticos, como el crimen organizado. La corrupción es un mal endémico en la administración de los recursos del Estado. Cuando los militares administraron directamente el aparato estatal durante el siglo XX, tampoco fueron ajenos a la corrupción. Esta enfermedad endémica de las democracias latinoamericanas se da no importando la orientación ideológica de los gobiernos (neoliberales, pro libre cambio, populistas de izquierda o derecha, o bolivarianos), y frena la consolidación de la democracia, provocando la recesión democrática.
En algunos países, como Venezuela, la profundidad de la recesión democrática lleva a la reversión autoritaria del sistema político y a la muy profunda destrucción de las instituciones del gobierno. En estas condiciones límite, quedan las instituciones no democráticas de empleo de la fuerza por el Estado (en este caso, la Guardia Nacional y las fuerzas armadas) para administrar lo poco que sobrevive del gobierno. Otro caso límite es el caso de Haití desde 2004, donde se implementó la misión MINUSTAH por la ONU, donde los militares sobresalen en ella. Las graves incapacidades en la gestión de gobierno derivan, por vez consecutiva en la historia latinoamericana, en que los militares cumplan múltiples misiones de seguridad interna. Para lo anterior, enarbolan un discurso decimonónico para “salvar a la patria de civiles incapaces”.
En México, la democratización que se vivió a fines del siglo XX, y que llevó a la sustitución del largo gobierno autoritario que ostentó el país entre 1929 y 2000, no logró acotar la autonomía militar. Ello se debió a que la transición no afectó los fueros y privilegios de las fuerzas armadas. A diferencia de la mayoría de las transiciones a la democracia en el continente, en México los militares y su sustitución del poder no era el objeto de la democratización porque no lo detentaban de forma directa. Se abrieron las puertas del sistema político a la oposición en los años noventa, pero los militares continuaron con sus instituciones prácticamente intocables.
El sistema de defensa continuó sosteniéndose en dos Secretarías de Estado, diseño propio de un régimen autoritario; no se estableció un comando conjunto de las fuerzas armadas (Estado Mayor Conjunto) ni un ministerio de defensa civil.4 Por ende, la doctrina militar continuó sosteniéndose en un nacionalismo clásico y en el desarrollo de misiones internas. Solo se abrieron las puertas de las instituciones castrenses a la cooperación militar internacional por el crecimiento exponencial de las organizaciones criminales dedicadas al tráfico de drogas y por la presión de Estados Unidos. Esta potencia, al ver que uno de sus principales socios comerciales (junto con Canadá y China) no tenía capacidades para combatirles con éxito, ayudó a diseñar la Iniciativa Mérida en 2007, en parte siguiendo el “modelo colombiano” implementado desde 1999 (Benítez, 2007). La Iniciativa Mérida, en 10 años de implementación, ha sumado 2,745.9 millones de dólares; entre ellos se calcula que sólo el 30% ha sido asistencia militar directa (Riband y Finklea, 2017). Esta cifra es mucho menor a la otorgada a Colombia.
Los militares mexicanos viven el dilema de nacionalismo o globalización y cooperación como una necesidad. Por la aparición en México de un periodo de recesión democrática desde 2007, al declararle la guerra al narcotráfico, se justifica la intensa presencia militar para fortalecer las misiones internas castrenses (sobre todo de apoyo a la seguridad pública e inteligencia) y ellos “ayudan” estratégicamente a los civiles.
Por ello, ampliaron su campo de acción en misiones internas al igual que durante el auge del autoritarismo revolucionario durante el siglo XX, y fetichizaron la incapacidad de los civiles como “endémica”, para lo cual incluso se propusieron legislar en materia de seguridad interior para darse fueros legales para defender a sus integrantes en casos polémicos relativos a combates donde sus integrantes están expuestos a violar derechos humanos.
En otras palabras, se sugiere el decreto de “estado de emergencia” para combatir a las organizaciones criminales. Con esto se evita la supervisión -e incluso preeminencia- de los “derechos humanos”, contribuyendo a la depresión democrática (Ley DOF 21-12-2017).5
A nivel cuantitativo, en 2016 la fuerza militar mexicana suma 267,656 hombres y mujeres. La población total de México es de 126, 248,000 habitantes. Por ello, existe 1 militar por cada 474 habitantes. A su vez, el presupuesto de defensa representa 2.98% del presupuesto del Estado, y el 0.55% del producto interno bruto. Por ello, a nivel latinoamericano, México no es un país militarizado (RESDAL, 2016). Por lo anterior, la “militarización” que se observa en México desde 2007 es cualitativa, no cuantitativa, y se da por la sobrecarga en misiones. Por ejemplo, el número de militares dedicados a la guerra al narcotráfico, por parte de la SEDENA, ha aumentado de 30,991 en el año 2000, a 51,994 en el año 2016 (Benítez y Aguayo, 2017).
Así, comparando a las fuerzas armadas mexicanas con las latinoamericanas, hemos decidido abordar su análisis desde una metodología comparativa, a través de las misiones que desarrollan (Pion-Berlin, 2016). En América Latina, entre las múltiples misiones que de forma cotidiana realizan los militares, que nutren la depresión democrática, sobresalen 16 de ellas:
Defensa de la soberanía (territorio). Misión constitucional básica en todos los países. En términos generales se han resuelto la mayoría de los diferendos fronterizos mediante licitación y mediación internacional, aunque quedan por resolver algunos conflictos terrestres y navales. Los conflictos fronterizos y las amenazas de enfrentamiento entre naciones que comparten fronteras fueron las causas principales de las carreras armamentistas sub-regionales durante el siglo XIX, en la fase fundacional de los Estados-nación. Durante el siglo XX, los conflictos interestatales se redujeron casi al mínimo. Sin embargo, durante la guerra fría hubo connatos de enfrentamientos entre países, por ejemplo la guerra entre Honduras y El Salvador de 1969, y entre Perú y Ecuador, en 1995. También hubo conflictos que estuvieron cerca de que se dieran enfrentamientos, como entre Argentina y Chile en el caso de la crisis del Canal del Beagle. En el siglo XXI, por el avance de los procesos cooperativos y de apertura de fronteras, se pasa a los conflictos irregulares como modalidad fundamental.
Integración y comunicación del territorio. Esta misión se dio en casi todos los países durante el siglo XIX y el XX, por las deficiencias de las estructuras de comunicación y el subdesarrollo de las zonas rurales. Actualmente esta misión sigue siendo crucial para Brasil, por la necesidad de integrar la región amazónica y evitar posibles tendencias autonómicas y en otros países.
Seguridad colectiva en cuatro niveles: mundial, hemisférica, regional y binacional -fronteriza principalmente. Preparación de fuerzas de mantenimiento de paz, desarrollo de medidas de confianza mutua, ejercicios militares multinacionales, incremento de la llamada diplomacia militar, como las Cumbres de Ministros de Defensa, y cooperación para enfrentar enemigos como el narcotráfico y el terrorismo -aunque en muchos países no sea misión fundamental de las fuerzas armadas.
Contrainsurgencia, como continuación de la estrategia contra el comunismo durante la guerra fría. Esta fue una misión muy relevante durante la segunda mitad del siglo XX. Solo quedan reductos insurgentes en Colombia y en menor medida en Perú.
El activismo político propio del militarismo se reformula como misión. Se reduce en casi todo el Cono Sur y Centroamérica. Se amplia de forma directa en Venezuela desde 1999. En muchos países “la política” desarrollada por las fuerzas armadas se realiza de forma indirecta y se da para defender respaldos económicos y recuperar fueros, dada su amplitud en el desarrollo de misiones internas (Kyle, 2016).
Modernización tecnológica. (Es parte de la nueva profesionalización), por ejemplo, guerra electrónica (ejércitos de América del Sur) y adquisición de armas convencionales modernas (los programas de modernización del equipo aéreo y naval en países como Chile). La guerra contra el narcotráfico en una modalidad que requiere en algunas fases de alta tecnología militar (intercepción aérea y naval e inteligencia moderna) y se adapta a la guerra electrónica.
Protección de la población civil ante desastres naturales. Esta es una modalidad muy importante en México, Centroamérica y el Caribe. Se puede considerar una misión humanitaria y prácticamente todos los ejércitos la desarrollan.
Lucha contra el separatismo territorial potencial en caso de aparecer. (En Bolivia en la primera década del siglo XXI apareció en el oriente). Esta misión es casi inexistente, pero las fuerzas armadas están prepararas para eventualidades separatistas, dado que esta tendencia ha aparecido con fuerza en Europa y naciones del norte de África y Oriente Medio.
Lucha contra el terrorismo. Exógeno (colaboración principalmente en el nivel de inteligencia y despliegues disuasivos de fuerzas, por ejemplo en la región denominada Triple Frontera) y endógeno en el caso de Colombia y Perú. En algunos países, en parte por influencia de Estados Unidos desde 2001, las fuerzas armadas colaboran contra el “narcoterrorismo”.
Lucha contra el narcotráfico. (México, Centroamérica, Caribe y países andinos). Esta misión cobra cada vez más relevancia en casi todos los países.
Responsabilidad de colaborar o realizar de forma directa la seguridad pública. El aumento de los homicidios y la emergencia de la criminalidad común y organizada en casi todos los países han llevado a la mayoría de las fuerzas armadas a sustituir a las policías o cooperar con ellas, en muchos casos por “petición de autoridades civiles”.
Actividad empresarial. Institucional y a nivel individual. Esta misión es muy polémica y abre las puertas a fenómenos de corrupción (Klepak, 2005).6
Defensa de los recursos naturales, debido a las debilidades de los ministerios de protección del ambiente. Muy importante en México y Brasil.
Impartición de campañas de salud, educación, etcétera (acción cívica o labor social). Muy común en las doctrinas militares del continente desde el siglo XIX, también justificadas por la falta de cobertura de los ministerios respectivos.
Actividades de inteligencia. Todos las fuerzas armadas tienen sus propios sistemas de inteligencia (sección segunda en casi todos los países), pero en muchos países participan de forma importante en los sistemas de inteligencia civiles. También se han construido sistemas de inteligencia militar muy sofisticados para el combate al narcotráfico, por ejemplo en Colombia y México, mediante el Plan Colombia y la Iniciativa Mérida.
Operaciones de paz. Casi todos los países participan, algunos de forma muy relevante, en operaciones de paz, la mayoría bajo la bandera de la ONU. La presencia militar y policíaca en Haití ha sido muy relevante.7
Las fuerzas armadas mexicanas participan en casi todas estas misiones; sin embargo, varía el peso específico de las mismas en el despliegue militar, comparado con otros países del hemisferio. México tiene una participación mínima en misiones de paz, comparado con otros países latinoamericanos, y centra su esfuerzo estratégico actual en el combate al narcotráfico y en menor medida respaldo a la seguridad pública.
Durante el largo periodo de 100 años de construcción del Estado-nación mexicano, entre 1821 y 1920, año en que concluyeron los hechos armados de la revolución mexicana, las fuerzas armadas se prepararon tanto para la defensa ante agresiones e invasiones externas, como para respaldar al gobierno en múltiples misiones internas.
México fue uno de los países del hemisferio que redujeron a más de la mitad su territorio original. En 1821, las fronteras de México alcanzaban lo que hoy es el territorio del pacífico norte de Estados Unidos, casi con la frontera de Canadá. Hacia el sur, el territorio alcanzaba lo que hoy son los límites entre Panamá y Costa Rica. En el siglo XIX, el gobierno mexicano, sumergido en interminables guerras civiles entre liberales y conservadores, no pudo retener los ánimos separatistas de los centroamericanos en 1824-1825; tampoco logró evitar la independencia de Texas en 1836; después se vivió la traumática guerra con Estados Unidos de 1846-1848, donde se perdieron aproximadamente dos millones de kilómetros cuadrados; y se produjo la intervención militar francesa y la instalación de una monarquía europea que vivió durante cinco años (1861-1867). En la segunda década del siglo XX, se produjo la intervención de Estados Unidos en Veracruz en abril de 1914. Sólo durante la segunda guerra mundial se participó al lado de los aliados en la fase final en 1945.
Estas amargas experiencias militares, donde casi en todas las ocasiones no se vivieron triunfos -excepto contra los franceses en mayo de 1862-, llevaron a la extraña doctrina de no intervención y se optó por dirigir al ejército hacia el interior. Esto se alimentó de un profundo nacionalismo, principalmente antiestadounidense. Las misiones militares se rediseñaron para reunificar al país después de la pacificación entre 1917 y 1920, donde se proponía el gobierno desarmar a los campesinos alzados mediante un extraño canje de armas por tierras; enfrentar levantamientos internos como la “guerra de los cristeros” (1926-1928); y controlar múltiples asonadas militares.
Así se edificó una doctrina nacionalista contra Estados Unidos, iniciando una larga era de relaciones de “amigos” versus “enemigos”. En la segunda guerra mundial, México se unió a los aliados y envió tropas a las islas filipinas en 1945, y vivió al lado de Estados Unidos la guerra fría contra el comunismo y las guerrillas domésticas. A fines del siglo XX, cuando se vivió el alzamiento zapatista en 1994 en el sur del país, en Chiapas, los militares sólo se desplegaron de forma disuasiva, y el gobierno procedió a resolver el conflicto mediante una gran amnistía otorgada al Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). En otras palabras, los militares fueron impedidos por los civiles, y se frenó el despliegue de la clásica contrainsurgencia. Su no participación ayudó en esos años a la democratización del país.
En México, la gran cantidad de misiones de los militares no se corresponden con actividades de defensa o profesionales. Históricamente, el ejército además de prepararse para defender al país aunque no goza de la tecnología para ello, emprende de forma cotidiana múltiples actividades económicas y sociales. Además, a diferencia de la mayoría de los países del mundo que ostentan sistemas democráticos de gobierno, la estructura de la defensa no está centralizada. Se divide en dos secretarías de Estado: la Secretaria de Defensa Nacional (SEDENA), que integra al ejército de tierra y la fuerza aérea, y la Secretaría de Marina (SEMAR).
Entre las misiones históricas y arraigadas de los militares mexicanos está el colaborar con el gobierno en construcción de carreteras en áreas rurales, realizar campañas de salud, proteger el medio ambiente, encabezar la llamada guerra al narcotráfico, apoyar de forma consistente la seguridad pública y desarrollar múltiples misiones de “protección civil”. Incluso se llega al extremo por la histórica desconfianza en las autoridades civiles políticas (por el largo periodo de autoritarismo), de que las fuerzas armadas trasladan y vigilan toda la paquetería electoral antes, durante la jornada y el periodo de reconteo de votos.
En la misión de protección civil se han entrenado las fuerzas armadas para proteger a la población ante gran cantidad de desastres naturales. Es común en la temporada de lluvias desplegar fuerzas militares en zonas costeras. Esto se organiza en dos planes militares: Plan DN-III-E, del ejército, y el Plan Marina. Esta misión de protección de población es una de las más respaldadas por la población. A nivel nacional e internacional, esta misión levanta la imagen de los militares entre la población en las encuestas de opinión, y para esta misión se ha desarrollado un amplio marco de cooperación externa, sobre todo hacia Centroamérica y el Caribe. Ante la eventualidad de que se presenten terremotos, también las fuerzas armadas tienen amplias responsabilidades y capacidades en la remoción de escombros y apoyo a víctimas. Esto fue muy importante en el gran sismo del 19 de septiembre de 1985, y en el sismo del 19 de septiembre de 2017.
Tanto el ejército, como la fuerza aérea y la armada, han aplicado el concepto de operaciones especiales y de despliegue rápido en todas las misiones no militares. En el lenguaje militar internacional estas misiones se consideran misiones militares humanitarias, pues son de no combate. Los conceptos militares de respuesta rápida y fuerzas especiales se justifican por los militares como especialidades doctrinarias y de entrenamiento que “sólo ellos pueden desempeñar”, justificando así su presencia en lo no militar pero si de seguridad.
Este mismo discurso es el que emplean las autoridades políticas para solicitar su colaboración. En el caso de las autoridades civiles, divididas en tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, mientras más pobre es un municipio o estado, se recurre y solicita con mayor frecuencia a los militares. Por ello, las entidades más ricas del país, como la Ciudad de México, sólo excepcionalmente recurren al empleo de los militares. En actividades policiacas la última vez que se desplegaron en la ciudad fue en 1997. De forma recurrente se emplean sólo para protección civil (terremotos e inundaciones) y para la protección de la paquetería electoral.
Las fuerzas armadas mexicanas se sostienen en tres doctrinas principales, las cuales determinan todas sus estructuras tecnológicas, de organización y despliegue. Las doctrinas y planes son dos, por mandato constitucional:8 El Plan DN-I, protección de la nación, el territorio y la población ante un enemigo externo y el Plan DN-II, para colaborar en la paz social y la seguridad interna. Desde 1966 se incluye el nuevo Plan de Defensa conocido como DN-III-E, que es la protección de la población ante desastres naturales.9
Sin embargo, el Plan DN-I, debido a que México tiene una geopolítica sui-generis, donde no tiene enemigos externos, y tiene delimitadas de forma definitiva las fronteras nacionales mediante acuerdos con sus tres países vecinos, el peligro de la guerra externa de defensa cada vez se aleja más. Adicionalmente, con los vecinos de forma creciente existen mecanismos de cooperación, además de que se vive una intensa integración económica y social, principalmente con Estados Unidos, Por ello, la parte del plan de defensa contra un agresor externo se transforma cualitativamente y la organización militar contra agresores externos sólo se restringe a “amenazas irregulares”, como el crimen organizado. En el periodo de la guerra fría, la llamada “amenaza comunista” llegó a formar parte de una amenaza en el nivel hipotético a México, sin lograr concretarse como tal.
Desde fines de los años setenta, la guerra externa volvió a presentarse con la expansión de la crisis en Centroamérica, el armamentismo vivido por países vecinos (Guatemala, Honduras, y Cuba), y la existencia de importantes recursos energéticos cerca de la frontera sur y el Caribe. Sin embargo, esta amenaza se ha diluido después de concluidos los procesos de paz y desmilitarización en Centroamérica (1990-1996), y por la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994.
El Plan DN-II es lo que se considera la actividad medular de las fuerzas armadas mexicanas. Por la historia de México, parte muy importante de los recursos e hipótesis de guerra en México se centran en amenazas internas. Estas son de diversa índole, que van desde la existencia de grupos armados que desafiaron el poder del Estado (como las guerrillas en los años setenta), hasta misiones que se asignan a las fuerzas armadas por insuficiencia de otras instituciones del Estado y gobierno en México, sobre todo de seguridad pública en el ámbito rural. Desde la declaración de guerra al narcotráfico en 2007, las fuerzas armadas también se han desplegado en las ciudades de forma constante, principalmente en el norte del país.
En el siglo XXI, las dos misiones internas fundamentales de las fuerzas armadas mexicanas son el combate al narcotráfico y a la delincuencia. Por ello, parte importante de los recursos de las fuerzas armadas, desde el despliegue de sus efectivos, hasta las actividades de inteligencia (para analizar y conocer la magnitud del “enemigo”) son para ese fin, no obstante que desarrollan gran cantidad de misiones que pueden considerarse extra-institucionales. Muchas de estas son en apoyo a las dos misiones fundamentales, otras son por estar dotadas de una “doctrina” social, producto de su origen en la revolución y el rol político de construcción del Estado que tuvieron entre 1920 y 1940, herencia que aún hoy día es muy importante.
En los periodos de “revolución económica” hacia el interior entre 1940 y 1960, y revolución económica con apertura de las fronteras a través del libre comercio, desde 1994, las fuerzas armadas transforman lentamente su relación con el Estado, para respaldar las estrategias de desarrollo, básicamente apoyar en las zonas rurales los procesos de integración de las comunidades, las comunicaciones y fortaleciendo la “acción cívica” en las zonas marginadas.
Una misión que se considera “natural” en la historia de México para las fuerzas armadas es la protección del jefe del Estado, a través de lo que se conoce como Estado Mayor Presidencial (EMP) (Presidencia de la República, 2012). El EMP hacia 2018 cuenta con 6,313 integrantes. Entre ellos, 5,898 son militares, 58 policías federales y 360 civiles (para cargos básicamente administrativos). Con lo anterior, el EMP integra aproximadamente al 2 por ciento de la fuerza militar.
Así, la organización y despliegue del ejército, por lo anterior, está diseñada fundamentalmente para el plan DN-II y en menor medida para el DN-III-E. Incluso la revolución organizacional del ejército en los años noventa, con la creación de los Grupos Aeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFEs), responde de manera principal a los desafíos del DN-II. El primer GAFE fue creado en 1990 (Secretaría de Defensa Nacional, 1999). En 1994 se formó la compañía de Fuerzas Especiales del I Cuerpo de Ejército.
Uno de los elementos destacados es que el programa de entrenamiento de ejércitos extranjeros por Estados Unidos se concentra en el entrenamiento de los GAFEs. El concepto de “Fuerzas Especiales”, se introduce en las tres armas: ejército, fuerza aérea y armada y se acopla a la guerra al narcotráfico. Las fuerzas especiales son las que se dedican a la guerra al narcotráfico y el rescate de la población, pues su concepto se sostiene en el de “fuerzas de reacción flexible”.
A nivel doctrinario, todos los elementos de las fuerzas armadas mexicanas, desde el nivel más bajo de soldado, hasta general de tres estrellas, han sido entrenados para realizar misiones de Apoyo Social o Acción Cívica, que significan la realización de actividades que se sobreponen a las misiones de otras dependencias federales (comunicaciones, salud, educación, medio ambiente, turismo, por ejemplo) y de atribuciones constitucionales estatales y municipales. Estas, genéricamente se engloban en el plan DN-II y DN-III-E.
Un listado de misiones de la acción cívica desarrollada por las fuerzas armadas en los años setenta incluye: Reparación de caminos y escuelas; alfabetización; campañas contra plagas y epidemias; vigilancia contra el crimen rural; apoyo para la realización de los Censos de población en zonas rurales; vigilancia de las principales vías de comunicación; brigadas de acción social médicas, veterinarias y dentales; distribución de agua potable en zonas áridas (Plan Acuario-iniciado en el sexenio de Echeverría); reforestación y protección ambiental en tierra y naval, entre otras.10 Muchas de estas funciones siguen presentes y, al contrario de lo que podría suponerse con la modernización económica y política del país, estas no se han reducido, sino que se han ampliado durante los años transcurridos del siglo XXI.
Constitucional y legalmente, la realización de estas actividades le corresponde a otras dependencias federales e incluso estatales o municipales.11 Un balance de la actividad de las fuerzas armadas para el periodo 1976-1982, se menciona que el ejército y fuerza aérea realizaron: protección de instalaciones vitales; combate al narcotráfico; aplicación del Plan DN-III-E; aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos; apoyo al levantamiento de censos nacionales; apoyo al levantamiento del padrón electoral; Apoyo a realización de los Comicios Electorales; reforestación; distribución de Agua Potable (Plan Acuario); combate a plagas y epizootias; apoyo a PEMEX; protección a la Comisión Federal de Electricidad; seguridad a valores; protección de piezas arqueológicas; distribución de libros de texto; seguridad a material radioactivo; apoyo a la aviación civil, etcétera (SEDENA, 1982).
Además se incluye una larga lista de participación en comisiones intersecretariales de todo tipo, que van desde apoyo a la Secretaría de Turismo, hasta la Comisión México-Americana para la Erradicación del Gusano Barrenador, y la participación en la Campaña contra la Mosca del Mediterráneo. Algunas de estas misiones, sobre todo las de tipo político-electoral, por la polémica surgida sobre el respaldo indirecto al partido político hegemónico PRI, han dejado de realizarse por las fuerzas armadas, sin embargo, la mayoría de ellas se sigue realizando en el siglo XXI. En el periodo de retorno del PRI al poder entre 2012 y 2018, todas estas misiones siguen realizándose.
Otra misión en la que participan notablemente las fuerzas armadas, casi totalmente desconocida por la opinión pública, es en las actividades de inteligencia. Además de realizar la inteligencia especializada militar a través de las secciones segundas (S-2) del ejército, la fuerza aérea y la armada, y en cada una de las regiones y zonas militares, aéreas y navales, participan en los servicios de inteligencia civiles, principalmente los de la Secretaría de Gobernación.
En los últimos veinte años también las fuerzas armadas han participado activamente en los servicios de inteligencia de la Procuraduría general de la República (PGR). Militares retirados o con permiso diseñaron y dirigieron dentro de la Secretaría de Gobernación la actividad de inteligencia en la mayor parte del periodo comprendido entre 1920 y 1990. Y en la actividad del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) su primer director en 1989-1990 fue un militar en retiro.12 13
La participación de las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico de forma regular se da en el siglo XX desde fines de los años cuarenta. En la segunda guerra mundial Estados Unidos ayudó a “narcotizar” parte de la agricultura de estados del norte de México para la producción de opio (base de la morfina) que ayudaría al alivio de los soldados heridos en los frentes de batalla. Estos cultivos, dado su alto rendimiento, fueron producidos por agricultores-empresarios, algunos militares. Básicamente se promovió el cultivo de drogas en Sinaloa, Chihuahua y Durango. En el caso de la marihuana, México fue un abastecedor mediano, que fue sustituido por producto de mejor calidad de Jamaica, Colombia y por el desarrollo de la producción local en Estados Unidos, donde paulatinamente se ha legalizado.
Por ello, el narcotráfico como asunto conflictivo entre México y Estados Unidos inicia con la cocaína y se exige la participación de las fuerzas armadas para su interdicción de América del Sur, teniendo en cuenta que en los ochenta los grandes carteles colombianos ya habían construido asociaciones importantes con mafias mexicanas, infiltrándose rápidamente en los cuerpos de seguridad y policías mexicanos. Para Estados Unidos la principal debilidad de México para emprender ésta estrategia es la corrupción (Doyle, 1993), pues al ser un elemento sistémico en el sistema político mexicano, establece un nexo entre crimen y política muy difícil de erradicar.
Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se reformulan todas las estrategias institucionales y de coordinación para el combate a las drogas. Igualmente inicia una cooperación sin precedentes con el gobierno de Estados Unidos. La estrategia de México, en voz de uno de sus principales autores, no es de eliminación, sino de contención: “La meta de esa guerra no es destruir al enemigo, porque esto es imposible. Se trata de mantenerlo bajo control,” reconociendo la principal vulnerabilidad de las fuerzas del gobierno de México (Carrillo, 1993). Desde 1990, la colaboración entre gobiernos y ejércitos comienza a conocerse en medios de comunicación. Esto se relaciona con la voluntad del gobierno de México de reducir la “dosis nacionalista” en su ideología para emprender las negociaciones para el TLCAN.
El año de 1997 significó la sacudida más grande en la guerra contra las drogas en México, cuando se descubrió el 23 de febrero que el Comisionado del INCD, y ex-comandante de la V Región Militar (con sede en Guadalajara), general Jesús Gutiérrez Rebollo, realizaba acciones de apoyo al Cartel de Juárez (encabezado por Amado Carrillo). El mito de la incorruptibilidad de las fuerzas armadas se desmembró, y estalló un conflicto con Estados Unidos que estuvo a punto de que el Departamento de Estado de ese país, en su certificación anual, declara a México “no certificado” en la llamada “certificación” que se divulga el mes de abril (Cervantes, 1997).
Con el cambio de gobierno, el primero de diciembre de 2000, el presidente Vicente Fox tomó la decisión de reformar la PGR desde sus más altos niveles hasta la estructura de investigación del delito. Se nombra al que fuera Procurador de Justicia Militar, el general Rafael Macedo, en el puesto de procurador. Con lo anterior, al contrario de desmilitarizar el país, se da más fuerza a las corporaciones castrenses lo que no favorece a que la transición a la democracia también impactara en las relaciones entre civiles y militares.
Desde inicios del siglo XXI, debido al control marítimo y aéreo que realiza Estados Unidos, las rutas terrestres se volvieron las más importantes apoyadas por rutas navales y aéreas que necesitan hacer escala en las costas de Centroamérica y México para que la droga entrara por las fronteras, principalmente las de Texas y California, a través de los estados mexicanos de Baja California, Chihuahua y Tamaulipas (Kruijt, 2011).
En México, al darse la transición a la democracia a la par del cambio de siglo, al crecer la guerra al narcotráfico, en ocasiones no se respetaron los derechos humanos, ni de la población, ni de los criminales, en parte por las debilidades del sistema de justicia. Por ello, la guerra al narcotráfico, al darse en un contexto de aumento de los homicidios, también causó afectación a la población -sobre todo en los estados y municipios penetrados por las organizaciones criminales, principalmente los del norte del país: Tamaulipas, Chihuahua, Sonora y Baja California. Incluso ciudad Juárez en Chihuahua se convirtió en la ciudad más peligrosa del mundo por su elevada tasa de homicidios, alcanzando la cifra de 200 por cien mil habitantes en 2008-2009.
En muchos casos el Estado (en los tres ámbitos, federal, estatal y local) fue el responsable por omisión de la justicia, tolerancia, impunidad o colusión-corrupción. En otras palabras, los carteles de la droga fortalecidos lograron penetrar segmentos del Estado, sobre todo en los niveles municipal y estatal. En otras palabras, el país se feudalizó y aparecieron barones de la guerra en los distintos “frentes” territoriales de los carteles. Por lo anterior, la democratización del país, no se dio acompañada de una reforma judicial, ni cambió el comportamiento hacia la población por parte de los cuerpos de seguridad. Esto también fue favorecido por un ambiente internacional que beneficia a los poderes criminales, por la libre circulación de mercancías, dinero y personas.
Así, en México se observó una paradoja en sentido contrario a la mayoría de los países que tuvieron procesos de transición de regímenes autoritarios y-o militares en del mundo. En primer lugar, la democratización del sistema político, al debilitarse muchas instituciones del régimen autoritario que dirigió al país entre 1929 y 2000, y no ser sustituidas por nuevas instituciones gubernamentales democráticas, favoreció al crimen organizado, pues este aprovechó los “vacíos de poder”. Por ello “las instituciones de seguridad y justicia fueron incapaces de defender a la sociedad por debilidad o complicidad” (Valdés, 2013).
Con la llegada al poder de Felipe Calderón en diciembre de 2006, los factores militares del combate al narcotráfico se volvieron dominantes: se militarizó tanto el aparato estatal de seguridad, como el de las organizaciones criminales, además de las estrategias internacionales para el combate al narcotráfico (Bagley, 2014). La estrategia gubernamental, al compartir el diseño de combate a los grupos criminales de Estados Unidos, sostenido en la estrategia de High Value Targets (similar a la guerra al terrorismo),14 pretendía el desmantelamiento de dichos grupos a través de la destrucción de sus liderazgos.
Por ello las fuerzas militares mexicanas y de los diversos sistemas de inteligencia se focalizaron en buscar las cabezas de las organizaciones. El mayor éxito en este esfuerzo fue la captura de Joaquín “el Chapo” Guzmán el 22 de febrero de 2014 en Mazatlán, Sinaloa. Emplear a las fuerzas armadas de forma directa en contra de organizaciones criminales se entiende que es una estrategia de “Mano Dura”, que incluso fue respaldada por la población. Con esta militarización que inicia en 2007, aparecieron cuatro guerras simultáneamente:
la primera guerra es la que libran entre sí los carteles criminales por el control de territorios y cargamentos de droga; esta inició cuando el cartel del Golfo decide hacer la guerra al cartel Pacífico entre 2000 y 2002, y construye el ejército criminal llamado Los Zetas, en un inicio integrado por ex-militares guatemaltecos (Kaibiles) y ex-miembros de las fuerzas especiales del ejército mexicano. Los carteles se volvieron ejércitos criminales. En muchos paísses se denomina a este fenómeno “paramilitarización”.
la segunda guerra es la ofensiva gubernamental contra ellas, respaldada por el gobierno de Estados Unidos; que adquiere el carácter estratégico desde el gobierno de Felipe Calderón. Esta modalidad de combate al crimen continuó en el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018).
la tercera guerra es la lucha del Estado contra sí mismo. Los carteles combaten al Estado con dos instrumentos: las armas y el dinero. El más efectivo es el dinero que infiltra instituciones del Estado en sus tres niveles, y así, la parte sana del Estado se enfrenta a la enferma (Aguayo y Benítez, 2012). El ejemplo más claro de esta guerra se da en Michoacán, con la captura de gran cantidad de líderes políticos a nivel municipal y estatal desde 2013. Este fenómeno también es extendido en Tamaulipas (Flores, 2013).
la cuarta guerra es la de las organizaciones criminales contra la población. Esta la emprenden principalmente dos organizaciones. Los Zetas, en Tamaulipas y Veracruz, principalmente y La Familia Michoacana, disuelta y transformada en Caballeros Templarios, así como el fortalecimiento del Cartel de Jalisco Nueva Generación, que pretende ser hegemónico en sustitución del de Sinaloa (Correa-Cabrera, 2017).
Las críticas a la estrategia binacional a través de la Iniciativa Mérida se basan en que el resultado fue el opuesto al que pretendían los dos gobiernos: los carteles se dispersaron y a la vez inició una cruenta guerra entre ellos, que ha dejado un saldo de más de 150,000 muertos de 2007 a 2018 según diversas fuentes de información (De Mauleón, 2014). Producto de ello, la tasa de homicidios del país se incrementó de 8 por cien mil habitantes (2007) a 23 (2012), observándose un ligero descenso entre 2012 y 2014 (17 homicidios por cada 100 mil habitantes). Sin embargo, hacia mediados de 2018 la cifra se volvió a elevar a 23 por cada cien mil habitantes, a pesar del empleo intensivo de las fuerzas armadas en el intento de limitar la acción criminal.
En México, hacia 2016 había seis grandes carteles del narcotráfico. El más importante de ellos es el del Pacífico, que opera desde el estado de Sinaloa. El segundo en importancia es el cartel del Golfo, mismo que por vez primera configuró ejércitos de sicarios para hacer la guerra a Sinaloa, conformando los Zetas. Los Zetas son la tercera agrupación en relevancia desde que se separaron del cartel del Golfo, y controlan las rutas de Guatemala hacia Tamaulipas por la costa del Golfo de México. El cuarto en relevancia, establecido en Tijuana, Baja California, es el de la familia Arellano Félix, para controlar la exportación de marihuana, cocaína, heroína y metanfetaminas al mayor mercado del mundo, el estado de California. El quinto es el cartel de Ciudad Juárez, fundado por el Señor de los Cielos, Amado Carillo, mismo que ingresaba la cocaína a Estados Unidos en avionetas a vuelo rasante en una frontera que no tenía radares en el desierto.
Estos cinco carteles acumularon gran poder y se repartían el territorio desde fines de los años noventa del siglo XX y durante la primera década del siglo XX. Derivado de la dispersión geográfica por los golpes emprendidos a estas agrupaciones, los carteles comenzaron a reconfigurarse hacia el centro-sur del país. El cartel emergente es el Cartel Jalisco Nueva Generación, quien se ha aprovechado de la debilidad del cartel de Sinaloa tras la captura de su líder, y del desmantelamiento de la organización Caballeros Templarios en Michoacán, sucedida entre 2013 y 2016 (DEA, 2017). El incremento de los homicidios en el país entre 2016 y 2018 se debe a la inestabilidad causada por el reacomodo del poder y la influencia de estas agrupaciones, principalmente de la caída del cartel de Sinaloa. Además, se ha incrementado la producción de heroína en México (en los estados de Guerrero y Durango), la producción y exportación de cocaína en Colombia ha regresado a sus máximos niveles, y continúa la fabricación de metanfetaminas con insumos provenientes de Asia.
Muchos análisis concluyen que es imposible ganar la guerra al narcotráfico en México (Pavan, Staudt y Krszewski, 2013). La principal razón es de mercado: el factor oferta y demanda. Se debe a que México está atrapado en una especie de “Dilema del Prisionero” territorial y geográfico. Se encuentra en la ruta entre Colombia y Estados Unidos, y tiene vulnerabilidades internas que le impiden realizar la guerra de forma integran con posibilidades de éxito. Al mismo tiempo, la organización gubernamental institucional de defensa y seguridad está diseñada para desafíos y formas estatales del siglo XXI, y el narcotráfico es un desafío asimétrico propio del siglo XXI.
Así, las fuerzas armadas mexicanas continúan con las siguientes características que las inhabilitan para el combate exitoso al narcotráfico: la inhabilitación arranca por la división en dos ministerios: Secretaria de Defensa Nacional (SEDENA): ejército de tierra y fuerza aérea y Secretaría de Marina-Armada de México (SEMAR): Marina de guerra, con roles de Guardia costera, y despliegue terrestre a través de unidades de fuerzas especiales de Infantería de Marina. Igualmente, no están encabezadas por un ministro civil de defensa. Sus jefes son dos militares en activo, con rango de ministros del gabinete de gobierno. De estas condiciones políticas se enumeran trece factores:
No tienen doctrina de guerra, ni equipo militar moderno con capacidad ofensiva.
No tienen contingentes militares en el exterior. El gobierno anunció en septiembre de 2014 la participación en operaciones de paz, pero sólo se ha enviado un grupo pequeño de observadores (12 oficiales). En otras palabras, tienen poca capacidad de absorción de experiencias internacionales positivas.
Su doctrina de guerra ante el exterior es: Doctrina no ofensiva, de acuerdo a la doctrina de política exterior, de no intervención en asuntos internos de otros Estados.
No tiene enemigos ni conflictos con vecinos en el nivel militar. México sólo tiene tres fronteras terrestres: Estados Unidos, Guatemala y Belice. Esto deriva en un equipo obsoleto y no apropiado para la guerra interna asimétrica.
Su doctrina de defensa se sostiene en la participación de los militares en asuntos internos: Colaborar con la “paz social”, y hacer frente a enemigos internos al Estado, la población o la nación.
Cubren el vacío de las policías, pero su entrenamiento no se basa en doctrina policiaca, no preventiva ni de acercamiento a la población.
Tiene un ejército “presidencial”, el Estado Mayor Presidencial, al mando directo del presidente. Se encarga de la protección del presidente. Esto de forma natural militariza la actividad presidencial.
Su doctrina de guerra es nacionalista a pesar de la asistencia exterior de la Iniciativa Mérida.
No combate la narcopolítica, derivado a que muchas de sus actividades contra el narcotráfico son estériles en sus resultados. Esto es evidente, por ejemplo, en Tamaulipas, donde sus gobernadores han sido acusados de colaborar con organizaciones criminales.
La intensidad del empleo de las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico comienza a generar problemas de derechos humanos. Hay grandes escándalos de violaciones de derechos humanos no aclarados por el ejército y la marina. Hay pocos juicios a militares, y rápidamente salen de la cárcel. Esto ha generado inconformidad en el seno de la sociedad civil y críticas de organismos internacionales. El ejército ha sido acusado en ocasiones de “omisión” y permitir actos criminales -aunque no sean directamente responsables. Por ejemplo, en la muerte de los 43 estudiantes el 26 de septiembre de 2014 en Iguala. El ejército no quiso colaborar con la investigación. Igualmente se le acusa de ejecuciones Extrajudiciales. Por ejemplo, en Tlataya el 30 de junio de 2014.
Se han creado unidades de Policía Militar, para vigilar las calles en varias ciudades del norte del país. Con esto se institucionaliza su labor de respaldo a la seguridad pública.
El ejército tiene un conflicto creciente con élites políticas civiles en el país. En primer lugar en grandes desacuerdos sobre derechos humanos, tanto con la comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) como con organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales (como Amnistía Internacional, Human Rights Watch, Americas Human Rights, Comisión Interamericana de Derechos Humanos). En segundo lugar, con representantes políticos del partido MORENA, quienes han manifestado su desacuerdo con “la guerra al narcotráfico”, y han anunciado la decisión de desmantelar el Estado Mayor Presidencial y acotar las actividades de inteligencia. El próximo presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, quien asumirá el cargo el primero de diciembre de 2018, ha puesto en evidencia su desconfianza a las fuerzas armadas.
Es posible que el discurso Anti-México de Donald Trump afecte la cooperación militar en la guerra contra el narcotráfico, pero por el momento no se ve esa opción. Las élites militares de ambos países hacen todos sus esfuerzos por que las tendencias políticas nacionales no afecten las relaciones de cooperación binacionales.
1 Artículo de reflexión vinculado al proyecto y grupo de investigación en Seguridad y Defensa Nacional del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, de la Universidad Nacional Autónoma de México, México.
3 El concepto de “Autonomía militar” fue tomado de Varas, A. (1988). “Autonomización castrense y democracia en América Latina”. En Varas, A. La autonomía militar en América Latina. Caracas: Nueva Sociedad. El concepto de control civil está tomado de Diamint, R. (1999) Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Universidad Torcuato di Tella y Grupo Editor Latinoamericano.
4 El análisis más completo del ejército mexicano véase en: Ai Camp, R (1992). Generals in the Palacio. The Military in Modern Mexico. New York: Oxford University Press.
5 A pesar de ser una ley vigente, la Suprema Corte de Justicia, por la presión de gran cantidad de organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales, debe emitir un “Dictamen de Constitucionalidad”, pues se cuestiona la compatibilidad de muchos de sus artículos con la legislación garantista. Sobre todo se señala que se contradice con el Capítulo Primero de la Constitución, dedicado a los derechos humanos.
6 Ver sobre el poder económico-empresarial de los militares en Cuba: Diamint, R y Tedesco, L. (2017). La incertidumbre cubana. Foreign Affairs Latinoamérica, (17) 4, 20.
7 Hacia 2018, México continuó el plan de relevos del personal militar desplegado en el Sahara Occidental, República Centroafricana y Colombia, además de iniciar su participación en Malí y la misión de Haití con personal policial (“Elogian la participación [...]” 2018).
8 En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Artículo 89, fracción VI, señala como atribución del poder ejecutivo “disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del Ejército terrestre, de la Marina de guerra y de la fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.”
9 La doctrina de protección civil no está señalada en la Constitución, pero sí en las leyes orgánicas respectivas del Ejército y Fuerza Aérea y de la Armada de México. DN-I es Defensa Nacional 1, DN-II, Defensa Nacional II, y DN-III: Defensa Nacional III.
10 El tema de la acción cívica del ejército es analizado en: Wager, S. (1992). The Mexican Army, 1940-1982: The Country Comes Firsty Piñeyro, J. (1985). Ejército y sociedad en México: Pasado y Presente.México: UAM.
11 En el informe de labores del ejército y fuerza aérea para el periodo septiembre de 1973-agosto de 1974, se mencionan las acciones de “Labor Social” del ejército y fuerza aérea. En ellas se enlistan las siguientes actividades: reforestación; consultas médicas; vacunas aplicadas; consultas veterinarias; escuelas restauradas; distribución de agua potable; alfabetización; distribución de molinos de grano; distribución de despensas; distribución de ropa y enseres domésticos; distribución de láminas de cartón (Piñeyro, 1985).
12 Las diferentes dependencias en la Secretaría de Gobernación responsables de la inteligencia fueron: Servicios Confidenciales (1920-1923); Departamento Confidencial (1924-1938); Oficina de Información Política (1938-1942); Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (1942-1985); Dirección Federal de Seguridad (1947-1985); y Centro de Investigación y Seguridad Nacional (1989-1990). En el CISEN, la Dirección de Protección (contrainteligencia) estuvo dirigida por militares hasta 1999, cuando se disuelve y pasa a ser el germen de la PFP (Aguayo, 2011).
13 El presidente electo a la presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador, ha planteado la disolución del CISEN y el retiro de los militares de la función de protección del presidente, planteando también la disolución del Estado Mayor Presidencial (EMP).
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