Artículo

Estudios en Seguridad y Defensa, 14(28), 259-280.

La seguridad cooperativa en el hemisferio americano: la necesidad de una estrategia integral regional¹

Cooperative security in the American hemisphere: the need for an integral regional strategy

A segurança cooperativa no hemisfério americano: a necessidade de uma estratégia regional integral

HENRY MAURICIO ACOSTA GUZMÁN²

ERIKA RAMÍREZ BENÍTEZ³

JONNATHAN JIMÉNEZ-REINA⁴

Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”, Colombia.

² Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto” y joven investigador del Departamento de Ética y Liderazgo de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”. Contacto: unhmacostag@hotmail.com

³ Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Estrategia y Geopolítica de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto” y estudiante de la Maestría en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia y la Academia Diplomática de Colombia. Profesional en investigación y calidad de la Vicedirección de Investigación de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”. Contacto: erika.ramirez@esdegue.edu.co y/o ramirezbenitezerika@gmail.com

⁴ Candidato a doctor en Seguridad Internacional de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), magíster en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”, profesional en Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda y asesor de publicaciones científicas de la Vicedirección de Investigación de la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”. Contacto: jonnathan.jimenez@esdegue.edu.co y/o jonnathan.jimenez008@gmail.com

Fecha de recepción: 20 de septiembre de 2019

Fecha de aceptación: 25 de octubre de 2019

Resumen

La seguridad cooperativa es un concepto que surgió a raíz de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) y que se ha consolidado en las agendas de gobierno internacionales para mantener la paz y la gobernanza. Bajo este concepto, se han estructurado alianzas de cooperación y procesos de integración regional que han derivado en tratados internacionales regionales, los cuales han consolidado bloques económicos, políticos y militares en favor de la consecución de objetivos comunes (teniendo en cuenta que el enfoque de la seguridad en las Américas ha sido un tema en constante discusión y evolución en el ámbito multilateral).

El objetivo del presente artículo es abordar, desde una perspectiva cualitativa con un enfoque analítico-reflexivo y de manera descriptiva, lo que significa el concepto ‘seguridad cooperativa’ en el caso hemisférico, cuya finalidad es establecer una mirada constructiva de la importancia de buscar una estrategia integral en la región. Para lo anterior, se tiene como puntos: la aproximación conceptual del concepto de seguridad cooperativa, la caracterización la experiencia de la seguridad cooperativa en las Américas y la determinación de posibles puntos de interés estratégico en la región a fin de fortalecer la seguridad cooperativa en las Américas.

Palabras clave: Seguridad cooperativa, Estrategia integral, Interés estratégico, América.

Abstract

Cooperative security is a concept that emerged in the aftermath of World War II (1939-1945) and has been consolidated in international government agendas to maintain peace and governance. Under this concept, cooperation alliances and regional integration processes have been structured that have resulted in regional international treaties, which have consolidated economic, political, and military blocs in favor of the achievement of common objectives. Bearing in mind that the approach to security in the Americas has been a subject of constant discussion and evolution in the multilateral sphere.

The objective of this article is to approach from a qualitative perspective with an analytical-reflexive approach and in a descriptive manner what the concept of cooperative security means in the hemispheric case, which aims to establish a constructive view of the importance of seeking an integral strategy in the region. To this end, the points to be addressed are: 1) a conceptual approach to the concept of cooperative security; 2) characterize the experience of cooperative security in the Americas; and 3) determine possible points of strategic interest in the region in favor of strengthening cooperative security in the Americas.

Keywords: Cooperative security, Integral strategy, Strategic interest, America.

Resumo

A segurança cooperativa é um conceito que surgiu após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e foi consolidado nas agendas dos governos internacionais para manter a paz e a governança. Sob este conceito, foram estruturadas alianças de cooperação e processos de integração regional que resultaram em tratados internacionais regionais, os quais consolidaram blocos econômicos, políticos e militares em favor da realização de objetivos comuns. Tendo em mente que a abordagem da segurança nas Américas tem sido um tema de constante discussão e evolução na esfera multilateral.

O objetivo deste artigo é abordar o conceito de segurança cooperativa no hemisfério a partir de uma perspectiva qualitativa, analítico-reflexiva e descritiva, a fim de estabelecer uma visão construtiva sobre a importância de buscar uma estratégia integral na região. Para tanto, os pontos são: 1) uma abordagem conceitual do conceito de segurança cooperativa; 2) caracterizar a experiência da segurança cooperativa nas Américas; e 3) determinar possíveis pontos de interesse estratégico na região em favor do fortalecimento da segurança cooperativa nas Américas.

Palabras-chave: Segurança cooperativa, Estratégia integral, Interesse estratégico, Américas.

Introducción

Europa es uno de los continentes que mayor avance tiene en aspectos de integración regional, dada su experiencia en temas de seguridad y defensa, lo cual evidencia cuán necesario es el establecimiento de alianzas de cooperación en favor de la defensa de intereses comunes. Uno de los aspectos importantes a destacar es que Europa ha vivido hechos importantes que han generado la necesidad de afrontar amenazas a través de la integración; por ejemplo, en las guerras mundiales vividas en el siglo XX, los desastres humanitarios y económicos, entre otros. Lo anterior ha hecho que los Gobiernos europeos, sin importar las transiciones de poder en cada Estado, consideren a la seguridad como punto central de sus agendas.

Parte del éxito de los procesos de integración económica, política y militar parte de la lógica de la formulación de objetivos comunes y de alianzas, que, mediante estrategias supranacionales, les permite alcanzar logros de manera cooperativa; de hecho, uno de los ejemplos claros es la unificación de mercados y monedas en una gran alianza: la Unión Europea (compuesta por 21 países). Pese a sus diferencias culturares y, particularmente, de lenguaje, Europa ha logrado competir de manera regional con grandes mercados, como el norteamericano y el asiático, siendo un contrapoder para Estados emergentes, como Rusia y China, en temas económicos y militares. Instituciones regionales, como el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Banco Central Europeo, son consecuencia de procesos preliminares exitosos en temas de seguridad que les ha permitido construir una identidad (Lucas, 2003).

En un primer momento, la seguridad y la defensa fueron las motivadoras del establecimiento de alianzas multilaterales, que lograron materializarse en acuerdos de integración regionales, como es el caso particular de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) (Schmidt, 2001). En el caso de las Américas, el proceso de integración no ha sido exitoso; por el contrario, la integración hemisférica efectiva se ha distribuido en acercamientos regionalizados entre el centro y sur de América, mientras que, en el norte, Estados Unidos ha tenido un mayor éxito en el establecimiento de acuerdos de cooperación con otros países de manera bilateral y multilateral (aunque uno de los distanciamientos más notables sigue siendo el liderazgo de Canadá).

Por su parte, Latinoamérica ha evidenciado la necesidad de integrarse regionalmente, pero los múltiples intentos no han sido suficientes, en razón a que muchos de los procesos han quedado inconclusos. Pese a ello, se observa una problemática creciente con respecto de las amenazas comunes que afectan a la región y que están relacionadas, principalmente, con temas de seguridad y con fallas estructurales de los Estados en temas de igualdad, equidad y justicia (componentes, cuya ausencia ha catalizado la violencia e inseguridad). En consecuencia, se plantea el interrogante central de este estudio: ¿En qué medida la seguridad cooperativa en las Américas se ha desarrollado para considerase como una estrategia integral de seguridad?

El objetivo del presente artículo consiste en abordar, de manera descriptiva, el concepto de la ‘seguridad cooperativa’ en el hemisferio americano y la necesidad de reconocer una estrategia integral regional que permita afrontar los problemas que afectan multidimensionalmente a los Estados. Sin duda alguna (en el contexto social, económico y político), es necesario considerar el sector de la seguridad y la defensa, por causa de los problemas generalizados de violencia y crimen organizado trasnacional que han motivado a la desestabilización del hemisferio, debido a cuestiones como la corrupción, el antagonismo político y las economías ilegales (aspectos que han debilitado los sistemas democráticos). En consecuencia, se retoma el concepto de ‘seguridad cooperativa’ para retomar, desde una mirada integral, la proyección de intereses comunes que permitan la integración.

1. Aproximación teórica sobre la seguridad cooperativa

El origen del concepto de ‘seguridad cooperativa’ se remonta al siglo XVIII, cuando el filósofo prusiano Emmanuel Kant, en su obra De la paz perpetua (1795/2016), determinó los artículos fundamentales para el establecimiento definitivo de la paz (Philonenko, 1997). Ahí, afirmó que “el derecho de gentes debe basarse en una sociedad de estados libres” (Kant, 1975/2016, p. 58), por cual introdujo el concepto de una sociedad de naciones, entendida como una ‘federación de pueblos’ capaz de frenar las perversiones e injusticias que cometieran algunas naciones.

La propuesta de Kant establece una visión internacional de la sociedad mundial que, actualmente, se sostiene como uno de los aspectos propios de la seguridad cooperativa. Históricamente, el Concierto Europeo, surgido tras la derrota del Imperio de Napoleón, consistente en la serie de conferencias celebradas regularmente entre las potencias vencedoras aliadas (Estados Unidos, Inglaterra, Francia, China Rusia), para tratar asuntos de seguridad en el continente, fue el primer paso de una institucionalización de la cooperación entre Estados. Este primer intento de seguridad cooperativa, se vio fortalecido con el ingreso de Francia al grupo en 1818 (Philonenko, 1997). No obstante, el estallido de la Primera Guerra Mundial (1914-18) puso fin a este instituto de cooperación para la seguridad.

Un siguiente paso en el desarrollo de la seguridad cooperativa fue el desarrollo del concepto de ‘seguridad colectiva’. Este surgió tras el fin de la Primera Guerra Mundial, como un intento de evitar un nuevo conflicto de dimensiones catastróficas (igual que dicha contienda bélica). En ese sentido, con la fundación de la Sociedad de Naciones (1919) se erigieron como objeto de dicha organización el fomento de la cooperación entre las naciones, la garantía de la paz y la seguridad, la promoción de los valores de justicia y honor y la observancia estricta de las normas de derecho internacional.

Así mismo, el tratado fundacional de tal organización pretendía obtener múltiples finalidades, como la reducción de armamento, la solución pacífica de controversias y los principios de actuación, en caso de conflictos con algún Estado no miembro. Sin embargo, el aspecto fundamental de la construcción de la Sociedad de Naciones fue la constitución del concepto de ‘seguridad colectiva’. De acuerdo con este, en caso de que se llevase a cabo una agresión contra un Estado miembro, los demás Estados miembros responderían al agresor, incluso mediante el uso de las armas (Sociedad de Naciones, 1919); no obstante, al no poder impedir el estallido de la Segunda Guerra Mundial, este sistema demostró su fracaso y fue disuelto en 1946.

Posterior a la Sociedad de Naciones, surgió la Organización de las Naciones Unidas con el firme propósito de evitar la guerra (ONU, 1945); adicionalmente, la ONU se comprometió con “los derechos fundamentales del hombre, la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres e igualdad de derechos de todas las naciones” (ONU, 1948). Así mismo, pretendió crear condiciones para conservar la justicia y el respeto al derecho internacional.

Además de estas finalidades, la ONU buscó promover el progreso social y la elevación del nivel de vida y la libertad, la tolerancia, la convivencia y el trabajo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Es decir, este nuevo sistema prometía la cooperación, no solo en el ámbito de la seguridad, sino en todas las dimensiones que pudiesen abarcar el progreso humano.

Como tal, la ONU es una organización que surgió a partir del concepto de ‘seguridad colectiva’, mismo que orientó su predecesora; ahora bien, con el fin de superar las falencias presentadas por el sistema de la Sociedad de Naciones, esta nueva organización trajo consigo una clara evolución frente a los aspectos de la seguridad internacional, lo cual ha constituido el antecedente de lo que luego se conocería como ‘seguridad humana’. En este sentido, la ONU ha promovido el respeto de los derechos y libertades individuales y colectivas, como objetivos junto con la finalidad primigenia del mantenimiento de la paz y la seguridad propias del antiguo enfoque de la ‘seguridad colectiva’.

El fundamento de este nuevo enfoque acerca del progreso individual y social se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas. En el artículo 55 de dicho texto, se reconoce que la estabilidad y el bienestar de los pueblos son aspectos esenciales para la consolidación de las relaciones pacíficas y amistosas entre estos. Por ello, es menester alcanzar unos niveles de vida adecuados, garantizar el acceso al trabajo y fomentar el desarrollo económico y social. En consecuencia, se contempla la existencia de diversos organismos especializados que buscan contribuir a alcanzar los distintos objetivos requeridos para el progreso de las naciones.

Siguiendo el planteamiento de Frasson-Quenoz (2014), la propuesta de Kant (desde lo liberal) estaba referida, entre otras cosas, a la importancia que tiene la seguridad colectiva como el mejor medio para asegurar la seguridad internacional; sin embargo, se subraya que hay que tener en cuenta el contexto en el cual se concibió el argumento. Además, hay que resaltar la relevancia que Kant le daba al derecho internacional, como el primer medio para promover la estabilidad en las relaciones entre Estados (limitando así la ocurrencia de un conflicto o guerra). También, es fundamental recordar, a partir de lo mencionado por Frasson-Quenoz (2014), que Kant aludía a “la necesidad de mantener la independencia de los Estados y la absoluta validez del principio de no intervención” (p. 140).

Continuando con la contextualización, la configuración bipolar del sistema internacional constituida con el inicio de la Guerra Fría (1948-1991) dio origen a un nuevo concepto de seguridad: ‘defensa colectiva’. Este concepto surgió a partir de la construcción de las dos organizaciones que rodearon la cooperación en defensa de las dos superpotencias junto con sus respectivos Estados aliados: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el Pacto de Varsovia.

Este nuevo concepto quedó contenido en la cláusula con la que contaban ambas organizaciones, según la cual la agresión contra uno de sus miembros se consideraría en contra de todos, por lo que estos podrían acudir en su defensa; igualmente, otras organizaciones de menor envergadura también reprodujeron cláusulas de este tipo. No obstante, aun cuando la OTAN circunscribió este concepto de defensa colectiva, su enfoque de seguridad tuvo un carácter orientado a la construcción de la seguridad humana, de acuerdo con los valores de la ONU; por lo que fue característico de esta alianza militar su compromiso con la democracia, las libertades individuales y el imperio de la ley (OTAN, 1949).

Por otra parte, otros proyectos de cooperación se han comprometido con la seguridad humana, sin necesidad de tener un fundamento enfocado en el ámbito de la defensa; al respecto, cabe mencionar a la Unión Europea, que es una organización de carácter político y económico surgida con el fin de integrar las naciones de sus Estados miembros. Esta organización persigue valores similares a los de la OTAN, es decir, la promoción de la democracia, la libertad, el imperio de la ley y, por supuesto, la seguridad humana. Sin embargo, las relaciones entre los Estados miembros de esta organización son más ambiciosas que las que se encuentran en el seno de la OTAN. Como evidencia de esto, se encuentra el Tratado de la Unión Europea, el cual pretende, en cumplimiento de sus objetivos de unión política, desarrollar “una política exterior y de seguridad común que incluya la definición progresiva de una política de defensa común que podría conducir a una defensa común” (Unión Europea, 1992). Esto incluye una cláusula de defensa colectiva (Iglesias-Velasco, 2006).

Lo anterior permite concluir que la defensa colectiva no es un concepto que le pertenezca propiamente a un tipo de organización de cooperación, sino que puede ser abordada por organizaciones con distinto enfoque. Esto se comprueba al observar que una organización enfocada en lo político y económico, como la Unión Europea, puede contener un mismo enfoque de cooperación para la seguridad que una organización enfocada en lo militar, como la OTAN (Martínez, 2018).

Se ha podido corroborar que ese concepto primigenio de ‘federación de pueblos’ de Kant se ha materializado en la forma de los conceptos de ‘seguridad colectiva’ (materializado, a su vez, en el Concierto Europeo, la Sociedad de Naciones y la ONU) y de ‘defensa colectiva’ (propio de la OTAN). De igual manera, estos desarrollos en cooperación en materia de seguridad se han visto reforzados por la preocupación que estas organizaciones han tenido por los diversos aspectos que contribuyen al desarrollo humano y al progreso social (como lo son todas las estrategias pertinentes para mejorar los niveles de calidad de vida). Es decir, actualmente, existe una sinergia entre la cooperación en seguridad y el bienestar social.

Específicamente, la seguridad cooperativa es definida como:

[...] Un proceso mediante el cual los países con intereses comunes trabajan conjuntamente a través de mecanismos acordados para reducir tensiones y sospechas, resolver o mitigar disputas, generar confianza, mejorar las perspectivas de desarrollo económico y mantener la estabilidad en sus regiones (Finaud, 2013, p. 172).

Finalmente, la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) ofrece un último paradigma con respecto de la seguridad cooperativa. Esta organización inició bajo el formato de Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) en 1972, siguiendo los principios inspiradores de la Carta de Naciones Unidas, y pretendió servir como un foro en el que los Estados de Europa, más Estados Unidos y Canadá, pudiesen tratar sus problemáticas sin recurrir al uso de la fuerza (Philonenko, 1997).

Este foro también contó con una agenda social enfocada en complementar la confianza entre sus Estados miembros; sin embargo, esta organización ha sido novedosa en la medida en que se ha desprendido del concepto kantiano de ‘federación de pueblos’ para adoptar un enfoque de ‘federación de voluntades’, lo cual ha implicado abandonar las aspiraciones de integración y reemplazarlas por el fomento de la cooperación entre las distintas naciones.

2. La seguridad cooperativa en las Américas: importancia de una estrategia integral regional para la seguridad

Teniendo en cuenta el argumento de Frasson-Quenoz (2014) en relación con la seguridad colectiva, para que sea posible, es necesario que exista una aceptación y un compromiso real de los Estados que buscan integrarse; precisamente, este es uno de los aspectos que no han permitido una integración regional: la preferencia de los Estados para buscar soluciones de manera unilateral, reduciendo la capacidad e intención de actuar multilateralmente (OEA, 1996). Benítez Manaut (2004) expresa la dificultad existente para establecer un consenso en relación con la seguridad y defensa, teniendo en cuenta que los Estados focalizan sus líneas de acción hacia la seguridad nacional. Además, el autor resalta otras consideraciones, como la preponderancia de Estados Unidos y su clara relevancia por consolidarse como potencia y mantener una visión estratégica-militar en (y sobre) la región. Concretamente, el autor sintetiza lo siguiente:

Figura 1. Principales dificultades para la integración en América Latina para la seguridad

Fuente: Elaboración propia con datos de Benítez Manaut (2004)

En el entorno regional, desde la Organización de los Estados Americanos (OEA), en 1995, durante la Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza de la Seguridad, llevada a cabo en Santiago (Chile), se empezó a hablar de la seguridad cooperativa como un enfoque para “la creación de condiciones de seguridad cuya estabilidad dependa de la confianza mutua, de la regulación de la capacidad militar y de la predictibilidad de las acciones de todos los participantes” (OEA, 1996, párr. 21). En ella, el componente militar estaría limitado a la protección de la integridad del territorio, del sistema constitucional y de los derechos humanos (orientando la capacidad a un campo defensivo). Además, estaría dirigido hacia una confianza mutua basada en las intenciones pacíficas de los Estados en el desarrollo de operaciones, ejercicios, entre otros aspectos para la seguridad.

De este modo, la seguridad cooperativa planteaba unos medios para la prevención de conflictos, una configuración defensiva de las Fuerzas Militares a fin de evitar la ofensiva y, con ello, un enfrentamiento directo, promoviendo la seguridad común como meta conjunta (Vitelli, 2018). Además, en Estados Unidos, también se definió el concepto, desde Carter, Perry y Steinbrunner (1993), citados por Vitelli (2018), quienes plantearon lo siguiente:

[...] Evitar la guerra a partir de impedir que los medios para una agresión exitosa sean obtenidos, obviando también la necesidad de que los Estados amenazados se preparen para contrarrestar esa acción. Así, la seguridad cooperativa desplaza el centro del planeamiento de seguridad desde la preparación para contrarrestar amenazas hacia la prevención de que estas surjan, desde la disuasión de las agresiones hacia hacer que la preparación para la agresión sea más difícil (p. 7).

A partir de esta definición, se hace necesario llevar a cabo acuerdos entre los Estados para lograr un acercamiento y consenso en relación con los asuntos de seguridad para la generación de confianza mutua; por ello, es fundamental que este no solo se centre en enfrentar amenazas, sino en prevenir su aparición (Serbin Pont, 2018). Es preciso puntualizar la diferencia existente con la dimensión colectiva de la seguridad:

Figura 2. Diferencia entre el enfoque de seguridad colectiva vs cooperativa

Fuente: Elaboración propia con datos de Orozco Carmona (2010, p. 121)

Como un antecedente histórico de las iniciativas hemisféricas de cooperación en seguridad, se encuentra el Congreso de Panamá, en el cual Simón Bolívar, como presidente de la Gran Colombia, convocó a un congreso de las “nacientes repúblicas americanas para unirlas en una confederación para plasmar la independencia y la libertad de estos Estados contra las amenazas provenientes de España” (Reus, 1997, p. 14). Otro aspecto más reciente en relación con el enfoque de seguridad cooperativa y su desarrollo en América Latina (a finales del siglo XX), se encuentra la adhesión y ratificación de acuerdos para la prohibición de armamento de destrucción masiva, así como la ratificación del Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe, más conocido como Tratado de Tlatelolco, que está orientado a desnuclearizar la región (Vitelli, 2018).

En el periodo de la posguerra fría, Estados Unidos promovió este concepto de seguridad por medio de la cooperación desde lo multilateral, para fomentar una integración del continente, con el fin de hacer frente a las amenazas que se presentan según lo mencionaba Reus (1997). El autor destacaba que, desde un primer momento, Estados Unidos concebía la cooperación en seguridad desde una relación bilateral en la cual se debía fomentar la confianza y, sobre todo, encontrar un aspecto común con respecto de los problemas mutuos. Teniendo en cuenta lo anterior, se dio paso al escenario multilateral para la generación de vínculos con otros Estados. Desde el estudio de Reus (1997), también se ha podido encontrar una asimetría de poder entre el país del norte y América Latina, toda vez que, después de la Guerra Fría, Estados Unidos se consolidó como potencia hegemónica.

En este sentido, Sonia Alda (2018) manifiesta que la proyección internacional (teniendo presente un contexto de globalización) es fundamental en términos de influencia, pero más aún para la seguridad. Para ello, la autora resalta que la integración hemisférica y regional es esencial para la existencia de una cohesión y acción concertada, con la posibilidad de establecer acuerdos ante situaciones coyunturales, amenazas y/o riesgos que se puedan presentar. Además de ello, enfatiza el rol de Estados Unidos como ‘socio internacional’, que ha sostenido acuerdos bilaterales con sus pares en el hemisferio, lo que permite evidenciar una característica que sobresale en el continente: la preferencia desde lo funcional de la bilateralidad sobre la multilateralidad (lo que no quiere decir que se desconozca su necesidad o aporte en un entorno internacional en el que interactúan diversos actores).

De este modo, en América se han configurado iniciativas de integración para la seguridad. En este sentido, “en materia diplomática y de seguridad, inician en los noventa procesos paralelos a los establecidos en el sistema interamericano, mediante el mecanismo de ‘cumbres’, estableciéndose foros alternativos a los de la OEA” (Benítez Manaut, 2004, p. 52). Específicamente, en la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial, se consolidó el Tratado de Asistencia Recíproca (TIAR), creado y firmado en 1947, en el marco de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad, el cual se ha constituido como iniciativa común.

A pesar de haber sido invocado 20 veces, no ha logrado concentrar los intereses colectivos continentales, ni ha logrado el objetivo principal de buscar una solución común y efectiva frente a las crisis que se han generado; además, porque las preocupaciones estadounidenses han tenido un espacio mayor. Por esta razón, las iniciativas bilaterales han sido representativas, en términos de cooperación en seguridad (Benítez Manaut, 2004).

De igual manera, desde 1994, se ha venido desarrollando la Cumbre de las Américas, como un escenario en el cual se ha buscado fortalecer las relaciones dadas entre los Estados del hemisferio. Con este fin, se han creado espacios (como la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas) y se ha abordado lo relacionado con la seguridad cooperativa (como primer antecedente, se encuentran la Conferencia de Williamsburg [en 1995] y Bariloche [en 1996], en las cuales los Estados adoptaron un enfoque basado en la cooperación para la seguridad). Un hecho que se vio reflejado en los “Principios de Williamsburg, los cuales se enfocaban en la promoción de la democracia, el reconocimiento del rol de las Fuerzas Armadas en la defensa de los Estados democráticos, los derechos humanos, la publicación de gastos del sector defensa, el fortalecimiento de las relaciones civiles-militares, entre otros aspectos de consenso” (Vitelli, 2018).

Así mismo, en el año 2005, en el caso de América del Sur, se creó el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), filiado a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)⁵, instancia que focalizaba sus acciones en la cooperación y coordinación entre los Gobiernos de los Estados vinculados y les daba un rol principal a los ministros de Defensa. En relación con esto, autores como Vitelli (2018) plantean que en América del Sur parece estarse construyendo un modelo en torno de la seguridad y la defensa, definido como ‘cooperación disuasoria’, el cual pretende estar centrado en los aspectos de confianza mutua, en las vulnerabilidades estratégicas que se puedan desarrollar y en la voluntad necesaria y requerida para buscar soluciones.

Actualmente, la integración regional en seguridad continúa siendo un reto. Se han articulado iniciativas que se configuran a partir de las transformaciones propias del sistema internacional y de las dinámicas que se generan desde la interacción entre los Estados y otros actores. En este contexto, desde la OEA y su enfoque multidimensional, se han determinado nuevas amenazas que se suman a las tradicionales, que se caracterizan por su ubicuidad, ya que pueden afectar a dos o más Estados a la vez, determinando así su carácter transnacional (Ramírez Benítez y Jiménez Reina, 2019). Así mismo, son generadas por actores no estatales, encontrándose las principales, denominadas como ‘duras’, según lo expresa Benítez Manaut (2004): el terrorismo, la delincuencia organizada trasnacional, el narcotráfico, la corrupción, el lavado de dinero, el tráfico ilícito de armas, entre otras.

[...] Los riesgos a la seguridad y defensa de los países cada vez tienen más componentes multinacionales y multidimensionales, por lo que es obligado el diseño de acuerdos de cooperación [...], la agenda hemisférica no debe ser impuesta por ninguna nación y todos los países deben asumirla como propia (Benítez Manaut, 2004, p. 64).

Por este motivo, la cooperación se ha convertido en un elemento central para la búsqueda de soluciones comunes. Álvarez (2014) reafirma que esto debe ser un asunto regional prioritario, ligado a una coordinación operacional (en términos de intercambio de información inmediata entre los Estados), con el fin de contener las amenazas que se generan; por ejemplo, el narcotráfico y el crimen transnacional organizado. Además de tener datos y diagnósticos ajustados a la realidad, que puedan servir de fuente para la formulación de políticas públicas. En consecuencia, se han planteado variables de contención y se ha observado que es elemental la prevención de crisis, conflictos, tensiones o cualquier situación que se pueda anticipar.

3. Zonas de interés estratégico regional como parte de la seguridad cooperativa en las Américas

Uno de los principales problemas de Latinoamérica es la falta de efectividad en los acuerdos de integración regional en bloque; es decir, de acuerdos regionales que integren la mayor cantidad de países latinoamericanos, y, sobre todo, que dichas iniciativas permanezcan activas, sin importar las transiciones en los Gobiernos. La mayoría de los casos de integración regional para la cooperación nace bajo buenas intenciones, que son necesarias para el fortalecimiento de las relaciones económicas, políticas y sociales, las cuales, de manera prospectiva, les permitiría proyectarse mejor en los mercados internacionales (además de generar desarrollo y bienestar para sus conciudadanos).

No obstante, las divisiones marcadas en los cambios de Gobiernos (especialmente, en los casos de Argentina, Brasil y México, que registran un intervalo de Gobiernos entre derecha e izquierda, y el caso especial del régimen en Venezuela), podrán marcar la agenda regional a largo plazo y causar el resquebrajamiento de las relaciones (un aspecto generalizado en la región, dada la fuerte polarización en los diferentes sistemas políticos de cada país).

Entre los procesos de integración latinoamericanos, se resaltan la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Comunidad del Caribe (CARICOM), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Sistema Integración Centroamericana (SICA), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Alianza del Pacífico y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Según Aranda y Salinas (2015), desde la mitad del siglo XX, América Latina evidencia una necesidad y tendencia hacia la integración, marcada justamente por el ejemplo del modelo europeo; en este caso particular, las afinidades políticas y los objetos compartidos no se encuentran definidos plenamente bajo una identidad regional. Como consecuencia, bajo el liderazgo de Estados Unidos, y algunas veces de Brasil, se han intentado motivar bloques diversos (como en el caso de UNASUR), existiendo iniciativas multilaterales como la Alianza del Pacífico o el ALBA, que establecen un choque de integraciones; es decir, iniciativas multilaterales acondicionadas por afinidades ideológicas y geográficas que resultan más interesantes para algunos Gobiernos que participar en un bloque regional.

Así las cosas, en el campo económico y político, la particularidad que marca las agendas de gobierno regionales es el hecho de la falta de cooperación y articulación para enfrentar problemas comunes de seguridad y crimen organizado trasnacional a nivel regional. Es así como los procesos de integración se han limitado a ser intentos que van perdiendo protagonismo y voluntad política conforme el contexto político del momento. Esta misma problemática se evidencia en la agenda de la seguridad y defensa regional. Pese a los múltiples problemas relacionados con el narcotráfico y crimen organizado transnacional, el hemisferio no ha logrado concretar estrategias integrales para la consecución de objetivos de interés hemisférico que permitan (de manera articulada, conjunta e integral) resolver los problemas de fondo relacionados con la violencia e inseguridad (Bello, 2008). Dos puntos importantes que siguen acondicionando las agendas de todos los Gobiernos latinoamericanos en la región durante los últimos 40 años, pero que siguen siendo aspectos inconclusos que no se han logrado desarrollar de manera integral.

Es importante señalar que bajo el enfoque de la seguridad multidimensional, propuesto en la Organización de Estados Americanos (OEA), resulta un intento para establecer un rumbo a largo plazo frente a los problemas y amenazas comunes que afectan a la región. Desde el 2003, la llamada “Declaración sobre Seguridad en las Américas”, ha cambiado el enfoque conceptual en las Américas y se ha centrado en resolver problemas estructurales de fondo en cada Estado (como la desigualdad, la pobreza y la falta de trasparencia en los sistemas de Gobiernos democráticos). Eso, desde un enfoque multidimensional que invita a comprender los problemas sociales de manera integral (OEA, 2003).

Para Vitelli (2016), la región no ha logrado generar una estrategia contundente frente a las amenazas a la seguridad internacional. La falta de cooperación pacífica y armoniosa son los componentes que se destacan en la agenda regional. Evidentemente, la falta de una estrategia eficiente en la que todos los países cooperen hace que los esfuerzos se descentralicen con la intención de enfrentar los problemas propios de cada país. Por ejemplo, Colombia, con el conflicto armado interno y el narcotráfico; México, con la consolidación de los carteles; y El Salvador, Guatemala y Honduras, con el crimen organizado). Estos han sido factores catalizadores de otras problemáticas en la región, como el aumento del crimen organizado transnacional, el consumo de drogas, el aumento de la violencia y la consolidación de cadenas criminales que atentan contra la dignidad humana (migración ilegal, prostitución, trata de personas, etc.).

Por consiguiente, la región no ha logrado proponer una agenda que sea contundente frente a los problemas que afectan a toda la región; en especial, el referido con la seguridad, la defensa de los intereses comunes y la estabilidad de los territorios (este último aspecto ha llevado a que las Fuerzas militares asuman responsabilidades de orden interno).

Como lo afirma Sain (2018), existe una relación entre los niveles de militarización y los ajustes económicos, lo cual destaca un problema entre la seguridad y los problemas sociales. El punto central del análisis es que existe una tendencia a dar participación al Ejército en funciones de seguridad interior; dinámica que no solo se evidencia en el caso de Argentina, sino en Estados como México, El Salvador y Honduras, los cuales, a raíz del problema el narcotráfico en los años 80, se han convertido en países de paso para las rutas de la droga y en focos de inseguridad. Esta estrecha relación entre los problemas sociales y los de seguridad al interior del país terminan repercutiendo en el orden y la estabilidad de los Estados (Santano, 2018).

Dicha tendencia de la participación de militares en la seguridad interior no es reciente. El caso de Colombia se presenta como un claro ejemplo del apoyo de sus Fuerzas Militares en temas de seguridad interior (dado el aumento de la capacidad armada de los grupos guerrilleros y grupos armados organizados) y de la Policía Nacional en temas relacionados con el crimen organizado transnacional, el narcotráfico, la minería ilegal y, en general, en temas relacionados con la seguridad nacional; es decir, existe una responsabilidad compartida en temas de seguridad, dadas las dinámicas del conflicto armado interno. Actualmente, el factor crimen organizado y grupos armados amenazan los intereses nacionales de los Estados en los que hacen presencia, operan y ejercen el control territorial; así las cosas, el orden, el bienestar y la paz interior del Estado, corresponde a la presencia de amenazas irregulares.

Según el Índice de Paz Global (2019), América del Sur evidencia una caída en los índices de seguridad y se ubica por debajo de Centroamérica, por primera vez desde el 2016; además, se destaca que ningún país del sur tiene un índice mayor de 35 puntos, indicador que retoma variables como los conflictos internos, el estado de las relaciones internacionales, el índice de criminalidad, la inestabilidad política, el gasto militar y el número de desplazados, homicidios, manifestaciones violentas, personas encarceladas, agentes de seguridad y cuerpos de seguridad, etc.

Es así como convergen el concepto de seguridad hemisférica y la importancia de la seguridad cooperativa; en tal sentido, los temas relacionados con la seguridad y la defensa son tan importantes como los económicos, y, por lo tanto, suelen determinar actualmente la agenda internacional del hemisferio. Para Orozco (2010), la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría fueron los puntos de inflexión que marcaron la agenda de los Gobiernos después de la segunda mitad del siglo XX, pues, al tener enemigos comunes, se crearon proyectos de integración. Por ejemplo, (como se mencionó) el TIAR y la OEA son las iniciativas de integración regional en materia de seguridad y defensa contra amenazas externas e internas a la democracia, cuyo propósito inicial era la conservación de la integridad territorial, el fortalecimiento de la institucionalidad y, en general, la exploración de las condiciones de seguridad en favor de la paz y el bienestar común.

Este tipo de iniciativas han sido puntos importantes para entender la necesidad del continente de reconocer las amenazas que afectaban conjuntamente a la región, proyectar los nuevos desafíos a la seguridad (desde un enfoque cooperativo de prevención e intervención), establecer una agenda de seguridad común (mediante políticas supranacionales para la solución de conflictos y amenazas), y lograr una acción colectiva en favor del mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de los sistemas democráticos (Orozco, 2010).

Así las cosas, en un sentido práctico, se podría afirmar que la realidad de las relaciones del hemisferio y los obstáculos que se deben afrontar para conseguir una integración efectiva se dan en dos vías: por una parte, la de la cooperación, debido a que muestran una tendencia hacia la integración (causada por la falta de coordinación, entendimiento y confianza mutua entre sociedades que, paradójicamente, la gran mayoría habla una misma lengua) y que tienen problemas comunes de alto impacto que no han sabido afrontar de manera conjunta ni integral; por otra parte, la de la necesidad de que haya una identidad regional que, pese a las nacionalidades y diferencias geográficas y políticas, permita establecer puntos en común y sostenerlos a través del tiempo.

3.1. Interés estratégico para el establecimiento de agendas de cooperación

Partiendo de la premisa según la cual un punto importante de la agenda regional son los temas de seguridad hemisférica, se deben proyectar conceptos como el ‘interés regional’. Es así que los intereses nacionales se consideran como aspiraciones, ideales y objetivos de un Estado (De Olden, 2015).

Para el caso particular, el interés colectivo se debe enfocar, de manera regional, mediante la integración de aspiraciones y la definición de objetivos estratégicos conjuntos. Si bien existen intereses transitorios nacionales, como los objetivos de gobierno que se materializan en las políticas públicas (González, 2012), también se deben proyectar intereses transitorios regionales, a corto y mediano plazo, que configuren acuerdos de compromiso y cooperación supranacionales en favor del bienestar colectivo. Para ello, se propone proyectar objetivos de interés estratégico, los cuales deben ser concertados por los Estados, de conformidad con sus intereses nacionales, con el fin de que la región pueda dirigir planes conjuntos de cooperación para contribuir a una estrategia supranacional.

Evidentemente, el narcotráfico y el crimen organizado hoy son una amenaza real para todos los países de la región y para las diferentes dimensiones del ser humano y de su entorno; por tal motivo, como un interés estratégico regional, se deberían concentrar los esfuerzos en contener el crecimiento del crimen organizado, lo que implicaría establecer zonas de interés estratégico que cuenten con puntos de intervención conjunta (como el Caribe y el Pacífico, principalmente, debido a que son las más inestables del hemisferio) (Institute for Economics & Peace, 2019). Además, se deberían establecer zonas de interés estratégicas para acuerdos de intervención colectiva; al respecto:

[...] Los intereses estratégicos de seguridad quedan reducidos a la mínima expresión, en un documento al servicio de la planificación estratégica de seguridad con visión de futuro, que, necesariamente, debería atender, sobre la base de un planteamiento amplio y multidimensional del concepto de seguridad, las especificidades regionales de cada uno de los entornos estratégicos [...] (Segoviano, 2014, p. 120).

En consecuencia, se debería considerar a América Latina como un escenario estratégico que requiere la definición de zonas de interés colectivas. Según Segoviano (2014), existe una ambigüedad en la definición y una confusión en la retórica relacionada con el planeamiento de objetivos coherentes de planificación en la región. Por ejemplo, un problema particular está relacionado con la seguridad, la paz y la igualdad (tres aspectos importantes para la convivencia y gobernabilidad democrática que han sido consumidas por la violencia).

En esta medida, hace falta solidaridad regional, debido a que los problemas comunes no son exclusivamente de un Estado. La tendencia del crimen organizado y la violencia suele repercutir en los Estados vecinos y articularse con otras cadenas delincuenciales que afectan el desarrollo social y económico; por lo tanto, las agendas internacionales y los procesos de integración mencionados, deberían centrarse en la seguridad y defensa integral de la región, lo cual también implica establecer la intervención conjunta que contribuya a atacar el centro de gravedad de las organizaciones armadas y, a su vez, definir cuáles son las prioridades y estrategias para implementar. Para ello, existen iniciativas consolidadas que ameritan contar con la voluntad política de los Gobiernos; por ejemplo, fortalecer la Comisión sobre Seguridad Hemisférica y, en últimas, darles más protagonismo estás comisiones.

Tal Comisión tiene la función de formular y estudiar recomendaciones a realizar al Consejo Permanente en temas de seguridad hemisférica, lo cual implica el trabajo mancomunado entre el poder civil, policial y militar en temas de gobernanza internacional (OEA, 2014). Claramente, antes de ser un asunto plenamente político (con el nombramiento o representación de funcionarios de gobierno), deberá ser replanteado de manera meritocrática; es decir, con el nombramiento de un equipo profesional que esté compuesto por académicos y expertos que hagan sus aportes respectivos durante la formulación de las estrategias desde experiencias nacionales.

¿Por qué pensar la seguridad cooperativa desde un enfoque estratégico? Son muchos los aspectos para tener en cuenta en el planeamiento de las estrategias: fines, medios, modos, entorno y riesgos (Sánchez, 2014). Además de que todos ellos están articulados para resolver problemas socialmente relevantes, lo cual implica la articulación y sinergia interinstitucional.

Por consiguiente, la región debe pensarse como un conjunto que tiene que formular estrategias de cooperación para el cumplimiento de objetivos; necesariamente, esto implica mirar los problemas de forma integral e incrementar la solidaridad para poder plantear propuestas que permitan que los Estados más fuertes apoyen a los más débiles con respecto de su economía, experiencia, capacidad, desarrollo tecnológico, entre otros.

Así mismo, la prioridad debe centrarse en la estabilización del hemisferio, cuyo alto índice de criminalidad precisa una intervención simultánea. Por ejemplo, el problema de drogas en Colombia es resultado de una demanda regional de las sustancias ilícitas; así las cosas, la fuente (el productor) no es el problema principal, también lo es quien la demanda (consume). De igual modo, pasa en los territorios de transición; por ejemplo, Centroamérica es una de las zonas más afectadas por el flujo y el control de las rutas de narcotráfico, migración y contrabando.

El control fronterizo, los ejercicios conjuntos multilaterales de control territorial (terrestre, marítimo y aérea), los acuerdos de entendimiento para compartir información de inteligencia entre las agencias y los acuerdos jurídicos de cooperación internacional para la judicialización de delitos, deben ser líneas de acción claves a contemplar en la estrategia (concentrando esfuerzos en establecer indicadores trasparentes de manera conjunta). De igual forma, en la esfera política, el apoyo a la institucionalidad y gobernabilidad (mediante la lucha contra la corrupción) debe ser otra línea de acción política (dirigida por instituciones supranacionales de vigilancia).

Uno los principales impedimentos analizados es el ordenamiento jurídico interno de cada país, debido a que se evidencia que el proceso de negociación de planes y acuerdos siempre estará sometido a la particularidad de las constituciones nacionales, lo cual implica tener que inmiscuirse en las relaciones del sistema político (problema que se ha reiterado en el presente documento por causa de la no continuidad de los compromisos). Esto implica un gran reto en las relaciones de cooperación internacional, puesto que implica la confrontación entre la no intervención en asuntos internos y el compromiso institucional para mantener a instituciones democráticas.

Finalmente, como reflexión, Lampis y Pabón-Caicedo (2018) mencionan la importancia de contemplar una agenda conjunta en favor de la creación de acciones frente a necesidades ambientales, económicas y humanas. Al respecto, se debe buscar la adaptación y mitigación de los efectos y problemas relacionados con las amenazas de la modernidad (como el cambio climático). De esta manera, la agenda de gobernanza internacional tiene que contemplar el factor científico y académico que potencie la gobernanza y la cohesión internacional; además de que debe haber funcionarios más especializados, que politizados, en lo referente a la formulación y ejecución de la agenda internacional.

Conclusión

La seguridad cooperativa es un concepto que se fundamenta en la comprensión de problemáticas comunes que afectan la estabilidad y la gobernanza de la región. En el caso particular de América Latina, se observa la tendencia de integración a partir de la década del siglo XX; sin embargo, no se ha logrado concretar una agenda internacional conjunta y regional que potencie los procesos vigentes de integración.

El problema de la cooperación internacional se da a raíz de la falta de una identidad regional y los problemas relacionados con la coordinación y la gestión de las estrategias internacionales, por cuanto existen fenómenos relacionados con la polarización política, la corrupción y la interrupción reiterada de la continuidad a causa de los cambios de Gobierno.

En materia de seguridad y defensa, se afirma que es un punto importante para los intereses regionales a contemplar. La existencia de problemas compartidos (relacionados con el crimen organizado, la violencia y el narcotráfico [factor principal de la financiación ilegal]) son consecuencias de fallos estructurales (desigualdad y pobreza) que la región no ha logrado solucionar; como consecuencia, no existe una solidaridad para afrontar, de manera conjunta, las amenazas que aquejan a todos los países de la región. De hecho, se puede afirmar que la existencia de acuerdos de cooperación bilateral es más eficiente que los procesos de integración multilateral en bloque, dados a la polarización de los Gobiernos.

Como consecuencia, se propone contemplar a la región como un escenario estratégico para la formulación de estrategias supranacionales que permitan generar una concertación integral frente a los problemas el desarrollo y el bienestar de la región. Esto implica concentrar planes y acuerdos futuros en función del refuerzo de la seguridad, el fortalecimiento institucional e interestatal y, sobre todo, la cohesión de la región, con el fin de cumplir objetivos compartidos mediante la definición de zonas de interés estratégico para su intervención.

Con respecto de la seguridad cooperativa, se debe contemplar lo relacionado con el nombramiento eficiente y la participación de académicos y científicos en la formulación de una agenda internacional; así mismo, se tiene que dejar de lado la politización de las instituciones y, más aún, fortalecer el mérito y las perspectivas multidimensionales para afrontar amenazas de manera eficiente. Resulta más fácil concertar a un conjunto de expertos para la definición de estrategias conjuntas.

¹ Artículo de reflexión ligado al proyecto “Ética, liderazgo y familia como factores de construcción de Estado” del grupo de investigación “Masa crítica” (reconocido y categorizado en ‘C’ por Colciencias) y del proyecto “Nuevas amenazas del siglo XXI, fronteras y derechos humanos” del grupo de investigación “Centro de gravedad” (reconocido y categorizado en ‘A’ por Colciencias). Ambos adscritos y avalados por la Escuela Superior de Guerra “General Rafael Reyes Prieto”.

⁵ Creada en el año 2008, como una instancia regional que estaba conformada por doce Estados miembros (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela), unidos con el propósito de constituir un espacio de integración para el fortalecimiento de la democracia (entre otros aspectos). Algunos de los hechos representativos fueron el liderazgo de Brasil y el manejo de las crisis internas de Bolivia, Ecuador, entre otros. A raíz de la crisis de Venezuela, algunos países decidieron suspender su vinculación (como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Paraguay [2018], Ecuador y Bolivia [2019], Uruguay [2019]) y otros decidieron mantenerse (Guayana, Surinam y Venezuela). Lo anterior, por razones como el ‘rol pasivo’ de esta organización, la ausencia de consensos (como pudo verse con la dificultad de elección de Secretario General en el 2017), la competencia geopolítica institucional, entre otras razones (Mijares y Nolte, 2018).

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La seguridad cooperativa en el hemisferio americano: la necesidad de una estrategia integral regional1