Laureles
Estudios en Seguridad y Defensa, 17(33), 73-93.
https://doi.org/10.25062/1900-8325.326
CARLOS ENRIQUE VARGAS VILLAMIZAR 2
Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po)
2Magíster en Seguridad Internacional del Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po), de Francia, y profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Experiencia profesional en las áreas de seguridad, defensa y diplomacia. Investigador adjunto en temas de seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, Colombia. Contacto: carlos.vargasvillamizar@sciencespo.fr
Fecha de recepción: 6 de enero de 2022
Fecha de aceptación: 29 de abril de 2022
Varios autores se han aventurado a dar definiciones de diplomacia de defensa; sin embargo, este término no cuenta con un consenso lo suficientemente consolidado para ofrecer una definición unificada. No obstante, la diplomacia de defensa ha probado fortalecer las acciones de la diplomacia multilateral y bilateral de las naciones con objetivos tendientes a garantizar la resolución pacífica de conflictos. Dicho esto, se puede entender la diplomacia militar como una herramienta fundamental, necesaria y práctica, dadas sus particularidades, evidenciadas, a su vez, en su desarrollo y su estructuración dentro de la política exterior de los Estados. A partir del análisis de caso del rompimiento de relaciones diplomáticas entre Colombia y Ecuador, en 2008, se va a demostrar la pertinencia de la diplomacia ejercida por las instituciones de defensa para mantener el flujo de información y garantizar la resolución pacífica de conflictos.
El artículo pretende señalar la validez y la vigencia de la diplomacia de defensa como herramienta efectiva dentro de la práctica de la política exterior de los Estados abordando, de forma tangencial, la evolución historiográfica del concepto y su aplicación en diversos eventos de las relaciones internacionales. En conclusión, es observable el actuar de la diplomacia de defensa en el diario relacionamiento de naciones aliadas, en eventos de crisis o como muestra del estrecho nivel de confianza entre países, lo cual llega a establecer mecanismos insolubles e inamovibles que resultan estratégicos en los momentos de mayor tensión para garantizar la máxima internacional de la paz.
Palabras clave: Diplomacia de defensa, diplomacia militar, resolución de conflictos, cooperación internacional.
Many authors have ventured to define defense diplomacy; however, this term does not have a sufficiently consolidated consensus to offer a unified definition. Nevertheless, defense diplomacy has proven to strengthen the actions of multilateral and bilateral diplomacy of nations, with objectives that seek to ensure the peaceful resolution of conflicts. Based on this, military diplomacy can be understood as a fundamental, necessary, and practical tool, given its particularities evidenced in its development and structuring within the foreign policy of States. Through the case analysis of the breakdown of diplomatic relations between Colombia and Ecuador in 2008, this article demonstrates the relevance of diplomacy exercised by defense institutions to maintain the flow of information and ensure peaceful conflict resolution.
This paper aims to highlight the validity of defense diplomacy as an efficient tool within the foreign relations of nations in the contemporary context through the historiographic study of the evolution of the concept and its applications in current international relations events. In conclusion, it is possible to observe the actions of defense diplomacy in the daily relations of allied nations, in crisis events, or as a sign of the close level of trust between countries, establishing insoluble and immovable mechanisms that are strategic in moments of greater tension to guarantee the international maxim of peace.
Keywords: Defense diplomacy, military diplomacy, conflict resolution, international cooperation.
Vários autores se aventuraram a dar definições de diplomacia de defesa, porém, esse termo não possui um consenso suficientemente consolidado para oferecer uma definição unificada. No entanto, a diplomacia de defesa provou fortalecer as ações da diplomacia multilateral e bilateral das nações com objetivos que visam garantir a resolução pacífica de conflitos. Dito isso, a diplomacia militar pode ser entendida como uma ferramenta fundamental, necessária e prática, dadas suas particularidades evidenciadas em seu desenvolvimento e estruturação dentro da política externa dos Estados. A partir da análise do caso do rompimento das relações diplomáticas entre Colômbia e Equador em 2008, será demonstrada a relevância da diplomacia exercida pelas instituições de defesa para manter o fluxo de informações e garantir a resolução pacífica de conflitos.
Este artigo visa demonstrar a validade da diplomacia de defesa como ferramenta eficiente dentro das relações exteriores das nações no contexto atual por meio do estudo historiográfico da evolução do conceito de diplomacia militar, que posteriormente é comparado entre as contribuições mais relevantes, concluindo em uma definição acordada do termo. Em conclusão, é possível observar as ações da diplomacia de defesa no relacionamento cotidiano das nações aliadas, em eventos de crise ou como sinal do estreito nível de confiança entre os países, chegando ao ponto de estabelecer mecanismos insolúveis e imóveis, estratégicos em tempos de crise, maior tensão para garantir a máxima paz internacional.
Palabras-chave: Diplomacia de defesa, diplomacia militar, resolução de conflitos, cooperação internacional.
En la Antigüedad, una de las formas más usuales de relacionamiento entre dos organizaciones sociales “extranjeras” era la guerra; en la actualidad, esas mismas instituciones bélicas de los Estados se relacionan entre sí para mantener la paz mundial (Katz, 2020). La utilización pacífica de medios coercitivos ha significado la transformación de las Fuerzas Militares (FF. MM.) de las naciones, y ha servido de sustento para la implementación de un entendimiento más amplio de la seguridad y defensa nacional. Uno de los conceptos que han servido a dicha transformación es la diplomacia de defensa.
Si bien la diplomacia militar es una práctica usual entre las naciones, su desarrollo teórico es incipiente (Charillon et al., 2020; Cottey & Forster, 2004; Katz, 2020); sin embargo, con base en la realidad internacional y la conformación por medio de praxis de instituciones de defensa con propósitos de cooperación internacional, y más allá de fines netamente bélicos, vale preguntarse, como cuestión central: ¿En qué medida la diplomacia de defensa es un mecanismo efectivo para la resolución y la prevención de conflictos? No obstante, es necesario abordar los interrogantes que se derivan: ¿Qué se entiende por diplomacia de defensa? ¿Qué institución gubernamental es la encargada de dictar sus lineamientos de acción? ¿Existe en la realidad, o es una simple abstracción de actividades sin ninguna conexión causal? ¿Cuál es su uso e impacto en el mundo contemporáneo?
Ante estas preguntas, se propone desarrollar y probar en el presente artículo la existencia de una diplomacia llevada a cabo por y entre instituciones castrenses, y que sirve como complemento a la política exterior de las naciones y tiene como finalidad la consecución de la seguridad y de la paz mundiales. Asimismo, se pretende demostrar, partiendo del estudio de caso del rompimiento de relaciones diplomáticas entre Colombia y Ecuador, en 2008, cómo los mecanismos internacionales en defensa cuentan con características particulares que les otorgan una mayor viabilidad en el relacionamiento, y que han servido para la superación de crisis del orden político.
Por lo anterior, la diplomacia militar es una herramienta dentro de la política exterior que debe ser aprovechada por los tomadores de decisiones para implementar el posicionamiento global de sus países y como medio para el logro de los propósitos y los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas como objetivos primordiales; entiéndase la paz mundial. Así pues, en este trabajo se realiza una breve aproximación teórica a los conceptos de política exterior y diplomacia. Seguidamente, se hace una contextualización del entendimiento actual de seguridad; también se estudiarán las agregadurías militares como instituciones al servicio de la diplomacia tradicional y un breve desarrollo histórico de la diplomacia militar. Por último, se trata el caso de rompimiento de relaciones diplomáticas entre Colombia y Ecuador, y cómo la diplomacia de defensa ayudó a la superación de la crisis. A tal efecto, se abordará el presente artículo mediante la contraposición de diferentes lecturas teóricas, con la finalidad de ofrecer una estructura objetiva al análisis, sirviéndose, también, de entrevistas con actores relevantes que ofrecen una perspectiva desde los niveles operativo y estratégico.
La política exterior puede ser entendida a partir de su concepción amplia y desde su definición clásica; dependiendo de la conceptualización utilizada, se originan diferentes configuraciones en la manera de entender el concepto de política exterior. Walter Carlsnaes (2002) ofrece una definición de política exterior entendida como
[...] aquellas acciones que expresadas explícitamente en forma de objetivos manifiestos, compromisos y/o directivas, y perseguidos por representantes gubernamentales actuando en representación de su comunidad soberana, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores -gubernamentales y no gubernamentales - los cuales se quieren afectar y que se encuentran afuera de su legitimidad territorial. (p. 335)
Una definición más amplia es la propuesta por Cristopher Hill (2003), quien sugiere entender la política exterior como la “suma de relaciones exteriores oficiales conducidas por un actor independiente -usualmente un Estado- en relaciones internacionales” (p. 3). A efectos de este artículo, y siguiendo la interpretación coyuntural del análisis de política exterior, se va a tomar en cuenta el aporte de Hill.
Basados en las definiciones aportadas, es necesario aclarar que el abanico de agentes que elaboran e implementan políticas exteriores es mucho más amplio, y no se reduce únicamente a instituciones estatales. Como lo interpretan Smith et al. (2008), aunque a la política exterior comúnmente se la encuentra referida a la acción de un Estado, también puede aplicar a otros actores. Entonces, es posible incluir a compañías y actores no gubernamentales dentro del dialecto de la política exterior, no solo como receptores, sino como implementadores y creadores de ella; esto, bajo el entendido de que no desarrollan una actividad definida como diplomacia, sino como dinámicas de cooperación o relacionamiento bilateral o multilateral. Dicho lo anterior, es pertinente incluir a las agencias gubernamentales dentro del esquema de la interacción exterior de los Estados dentro del sistema internacional, como implementadoras de la política exterior.
Bajo el entendido de que la política exterior es toda acción externa llevada a cabo por agentes estatales buscando objetivos específicos, es claro que las instituciones encargadas de la seguridad y defensa son ejecutoras de la política establecida por un Estado (Smith et al., 2008). Dependiendo de la legitimidad y la autonomía de las entidades encargadas de la defensa, estas pueden llevar a cabo una política exterior paralela3 a la implementada por los ministerios de Relaciones Exteriores, que la complementa y la enriquece. Asimismo, es necesario entender que cualquier acción exterior de los Estados, en el marco del relacionamiento internacional, tiene, implícita o explícitamente, un interés político que se busca satisfacer. Si bien existen diferentes configuraciones de poder, en el sentido de la distribución y la acumulación de capacidades materiales, que permiten una diferenciación entre los Estados y determinan la forma de relacionarse, es claro que a partir de la ejecución de la política exterior se busca alcanzar ganancias absolutas; ello, en el sentido de buscar intereses comunes desde los escenarios bilaterales y multilaterales, maximizando las ganancias totales de los actores involucrados mediante acciones de cooperación, a diferencia de la aplicación de otras políticas (Barbé, 2020).
Entonces, la forma de desarrollar la política exterior es independiente en cada país y depende de las ganancias que busque obtener cada cual para satisfacer sus necesidades particulares; sin embargo, es claro que los países más poderosos en el sistema internacional buscan proyectar dicho poder partiendo de una política exterior centrada en su poderío militar. Es cierto que estas tendencias se han difuminado a través del tiempo, y que eran mucho más frecuentes en el periodo de la Guerra Fría, y casi indistinguibles, en la actualidad; no obstante, no han desaparecido del todo, y ello puede observarse en la ejecución de ejercicios militares conjuntos y en la suscripción de acuerdos multilaterales en materia de seguridad y defensa, solo para ofrecer un par de ejemplos.
En la coyuntura colombiana, uno de los principios generales de la política exterior está en la búsqueda y el mantenimiento de la paz a través del relacionamiento con actores estratégicos que favorezcan y permitan el logro de ese objetivo primordial, integrado por bloque de constitucionalidad al régimen normativo colombiano. Es así como el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el segundo periodo de mandato del presidente Santos, estableció como un principio fundamental de la política exterior colombiana que “en apoyo a la construcción de paz, se trabajará con los socios tradicionales en América del Norte, América Latina, Europa y Asia, así como con los no tradicionales en Asia Central, Asia Pacífico y áfrica” (Ministerio de Relaciones Exteriores, s.f.). La Fuerza Pública, a través del Ministerio de Defensa Nacional, es un actor fundamental dentro del engranaje institucional nacional que aportará al desarrollo social y económico, y a la consolidación de la paz.
Dicho esto, la política exterior colombiana se debe alinear hacia el logro de objetivos de cooperación binacional y multilaterales contenidos dentro de la agenda de la seguridad y la defensa. Es así como, el Ministerio de Defensa Nacional, desde sus instituciones, apoya al desarrollo del país y su proyección internacional, mediante la cooperación con instituciones homólogas aliadas, aplicando los lineamientos de la agenda de seguridad y la adopción de conceptos y acciones propias de la seguridad humana. Dicho esto, la agenda internacional de la Fuerza Pública se debe extender buscando el desarrollo de capacidades que no fueron priorizadas debido a la situación de conflicto, pero que diferentes países han adquirido y probado en los últimos años. Al respecto pueden citarse diversos ejemplos, como el relacionamiento con Turquía para fortalecer la industria de defensa de Colombia ayudando al crecimiento científico del país y a la consolidación de la industria nacional; asimismo, la adquisición de conocimientos a través del intercambio de experiencias en manejo de crisis de desastres, a partir del relacionamiento de ejércitos como el de Corea del Sur, u organismos como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y más aún, la colaboración internacional en la atención a desastres en países como Haití, Perú o Ecuador, entre otros.
Lo anterior también puede ser explicado desde las teorías de las relaciones internacionales. Las escuelas críticas de seguridad aportan conceptos importantes que coadyuvan al entendimiento y la pertinencia de cooperación y diplomacia entre los organismos de seguridad y defensa de diferentes Estados.
Primeramente, nuevas dimensiones de la seguridad incluyen amenazas que fomentan la ampliación del espectro de acción de las fuerzas de seguridad y defensa. Buzan (1991) afirma que, si bien la línea base de la seguridad es la sobrevivencia de los Estados, ella debe incluir un rango más amplio de preocupaciones que afectan las condiciones de existencia. Es así como este autor incluye los conceptos de seguridad ambiental, económica, social y política, sin dejar de lado la seguridad militar (Buzan, 1991). Ampliando el espectro de las amenazas que afectan la seguridad de los Estados y los individuos, deben incluirse también las capacidades de las agencias encargadas de garantizarla. Aunque se puede hacer una aproximación partiendo de la inclusión de nuevos actores para afrontar las nuevas amenazas a partir de medidas integrales, también deben ampliarse y profundizarse las capacidades de las instituciones castrenses para afrontar de forma global las amenazas y aumentar el impacto de sus acciones.
Por lo anterior, las Fuerzas Armadas (FF. AA.) de los Estados adquieren nuevas capacidades más allá de las militares, lo cual requiere un cambio doctrinal, con el que la mayoría de las FF. MM. y de Policía del mundo actualmente cuentan. Es así como, la gestión del riesgo, la ciberseguridad, la seguridad financiera y la prevención de pandemias son temas centrales de los organismos de seguridad. También es conveniente advertir que la práctica internacional para la adquisición de nuevas capacidades se basa en la cooperación académica y técnica militar, en medio de la cual se realizan transferencias de capacidades e información para estandarizar la doctrina y las capacidades de las FF. AA.
En segundo lugar, pueden entenderse los problemas de seguridad desde la estrecha interrelación entre los Estados en el ámbito regional. Es así como se toma el concepto de complejo regional de seguridad, definido como un conjunto de Estados cuyas percepciones de seguridad se hallan tan interrelacionadas que sus amenazas existenciales no pueden analizarse racionalmente ni ser resueltas sin tener en cuenta a los otros Estados (Buzan et al., 1998). Dicho lo anterior, se puede entender el carácter internacional de la seguridad y la responsabilidad conjunta de los Estados frente a las amenazas. Entonces, se entiende que las amenazas de un Estado pueden afectar a otro Estado, y la mejor forma de afrontar dicha amenaza es de manera conjunta. De aquí parte la necesidad de cooperación en defensa y seguridad en el escenario internacional. Además, partiendo de las características propias de estas amenazas, la forma de afrontarlas debe partir de un enfoque militar, bien sea defensivo u ofensivo; por lo tanto, se resalta la idoneidad de la diplomacia militar para el abordaje de los complejos regionales de seguridad.
Dentro de la composición de las misiones diplomáticas enviadas en representación de un país a otro, las agregadurías militares son un componente complementario de gran relevancia. Estas son la figura más representativa de las instituciones castrenses dentro de la labor diplomática de una nación. Las agregadurías pueden ser de naturaleza militar, naval o aérea; o en el caso colombiano, existen agregados de defensa con la graduación de General.
Como lo apunta Moreno (2001), el desempeño de un agregado militar es particularmente delicado, debido a la fragilidad de la información que maneja, y dado que su actividad podría ser relacionada con el espionaje. Si tal delito se llega a presentar, las relaciones bilaterales se deteriorarían; por lo tanto, los agregados castrenses deben proceder abiertamente y de forma objetiva favoreciendo un intercambio de información con sus homólogos dentro de los parámetros de la normalidad y la legalidad.
Esta institución data de principios del siglo XIX, a partir de la práctica establecida por Prusia, Austria y Rusia, que empezaron a enviar agregados castrenses en sus misiones en otros países. La importancia de las agregadurías militares radica en la recolección de información del país receptor, la consecución de valiosos contactos y la representación de su institución armada frente a sus pares de otras naciones (Moreno, 2001). Asimismo, mediante una agregaduría militar se facilitan el contacto y la implementación de instrumentos internacionales de carácter militar. En el caso colombiano, las embajadas que gozan de mayor importancia estratégica cuentan con una agregaduría militar, naval o aérea, con lo que se favorece una relación más natural e informal y, además, se originan relaciones de la delicadeza de los temas de seguridad.
Es claro que el desempeño y el desarrollo de la agregaduría castrense son diferentes de la forma tradicional de implementación de la diplomática. Esto, debido a que existen ciertos valores y formaciones que los militares comparten, sin importar el Estado al que representen. “En efecto, los agregados castrenses desarrollan contactos que, entre colegas, resultan a veces ser menos formales y, por ende, más provechosos como fuente de información que lo que resulta ser normalmente el caso entre diplomáticos y autoridades locales” (Moreno, 2001, p. 191).
Especialmente particular es la calidad de estas relaciones informales construidas en el transcurso de las agregadurías militares entre oficiales generales de las diferentes FF. MM. del mundo. Varios de esos oficiales mantienen contacto cercano con varios de sus anteriores colegas internacionales, aún en el ejercicio de otro cargo de mayor importancia dentro de sus países. El relacionamiento facilitado por dichas oportunidades posibilita la comunicación directa entre diferentes cuerpos militares, cuestión que favorece resolver los conflictos o las dificultades que puedan presentarse (Bechtel, s.f.). Estos vínculos informales son igualmente observados en los cursos de Estado Mayor internacionales y los intercambios de estudiantes en los distintos niveles de la oficialidad.
A lo largo de la historia antigua y medieval, el envío de personal militar a un territorio ajeno era comúnmente asociado a un acto de agresión que derivaba en la confrontación bélica. En la actualidad, el envío de personal militar a otro Estado es reflejo de la fortaleza de la relación bilateral y del compromiso por la resolución de conflictos por medios pacíficos y la cooperación para contribuir a la seguridad internacional. Esta práctica se encuentra enmarcada en el concepto de diplomacia de defensa, o diplomacia militar, que ha nacido, se ha desarrollado y se ha fortalecido gracias a diferentes variables que se tratarán en la presente sección.
Es claro que las dinámicas de los conflictos y las amenazas a la seguridad han cambiado en gran medida desde el fin la Guerra Fría. Como ya se indicó, ahora existen en el escenario internacional varias amenazas que son atípicas de la naturaleza militar de las instituciones de defensa de los Estados; por lo tanto, para ser efectivos en la estrategia de contención de dichas amenazas deben tenerse en cuenta aproximaciones más allá de la superioridad militar, como señala George Kennan en su Telegrama Largo, de 1946, al inicio de la Guerra Fría (Koerner, 2006).
Por lo planteado, las estrategias actuales deben ser una mezcla de medios militares y civiles para lograr un impacto y una efectividad mucho mayores, tal como el smart-power es el punto indicado entre una combinación de hard-power y soft-power, que genera, a su vez, una suerte de mezcla justa de atributos (Nye, 2004). Incluso, el soft-power fue puesto en práctica por los militares, a través de la diplomacia de defensa desde muchos años antes de que esta hubiese entrado al mundo académico o siquiera se la hubiere concebido; fue una herramienta instituida a través del fuerte intercambio académico y de entrenamiento conjunto entre países en tiempos de paz (Jones, 2010). Asimismo, el smart-power favorece a países que carezcan de capacidades, tanto en el hard-power como en el soft-power, para lograr una maximización en sus objetivos.
Sin embargo, el término diplomacia militar no tiene una construcción teórica consolidada en la mayoría de los países, lo cual no se sustenta en la larga historia práctica de las relaciones militares a escala internacional. Es necesario, por lo tanto, ofrecer una aproximación conceptual que favorezca el entendimiento amplio de la práctica militar en las relaciones internacionales; esto es, una combinación de características entre la diplomacia convencional, pacífica y persuasiva, y el ámbito militar, coercitivo y violento, con el objetivo de enfrentar nuevas amenazas y limitar los conflictos armados (Arancibia, 2012).
Las primeras referencias escritas a la diplomacia de defensa se encuentran en la Strategic Defense Review (SDR), del Reino Unido (1998), y en la cual se define como objetivo “adaptar a las Fuerzas Armadas británicas a la nueva realidad geoestratégica, fundamentalmente mediante una mejor sinergia de la diplomacia y la defensa” (Secretary of State for Defence, 1998, p. 19). Asimismo, la SDR establece la diplomacia de defensa como una de las ocho misiones y tareas en defensa para el Reino Unido, y la define en términos de
[...] proporcionar fuerzas para afrontar las distintas actividades llevadas a cabo por el Ministerio de Defensa para disipar la hostilidad, fomentar y mantener la confianza y asistir en el desarrollo de Fuerzas Armadas democráticamente responsables, y así hacer una significativa contribución a la prevención y resolución de conflictos. (Secretary of State for Defence, 1998, p. 2)
A partir de lo anterior pueden observarse los objetivos cuyo logro se pretende a partir de la aplicación de la diplomacia de defensa. Estos son: 1) mitigar las hostilidades entre los Estados, 2) cooperar para la resolución de conflictos, 3) fomentar la confianza y 4) asegurar el control de las FF. AA. Para ello, se tienen diferentes mecanismos, plataformas y herramientas de carácter multilateral y bilateral, que, en ocasiones, siguen lineamientos de política de Estado, y no de gobierno.
Debido a que no existe una definición única de diplomacia militar, varios autores se han aventurado a ofrecer una conceptualización que englobe las características comúnmente ligadas al término. Para el Mayor Willard (2006), del Ejército de Estados Unidos, la diplomacia militar se entiende como la conducción, por parte de diplomáticos militares, de negociaciones y otras formas de relaciones entre las naciones, las FF. MM. de las naciones y los ciudadanos de las naciones, y encaminadas a influenciar el entorno en que operan los militares; sin embargo, es necesario comprender que dicha definición se ofrece en un contexto de gran desarrollo doctrinal por parte del Comando Conjunto de Estados Unidos y, por lo tanto, ni los términos de diplomáticos militares ni las formas de desenvolvimiento de estos pueden generalizarse.
Por su parte, Azuara (2009) entiende por diplomacia de defensa
[...] el conjunto de actividades no operacionales que ejecutan las organizaciones y unidades dependientes del Ministerio de Defensa en beneficio de la diplomacia tradicional, para la prevención de conflictos, el establecimiento de medidas de confianza y para el apoyo al desarrollo armónico de Fuerzas Armadas de terceros países, en beneficio del propio Estado o de organizaciones supranacionales a las que se halle adscrito. (p. 93)
Aunque puede entenderse la diplomacia militar, de forma amplia, como el método y la acción para conducir las relaciones exteriores por parte de militares o, incluso, de integrantes civiles del Ministerio de Defensa, a efectos del presente trabajo se va a tomar la completa definición aportada por Azuara, y se van a entender como indistintas la diplomacia de defensa y la diplomacia militar. Ello, principalmente, debido a que se debe tener presente el objetivo de la diplomacia de defensa, más allá de la naturaleza del vínculo y la asociación de los actores que la ejercen.
Si bien el esfuerzo y el desarrollo teórico nacen de la influencia de la diplomacia de defensa que se ha dado en el Reino Unido, la práctica se desarrolló en la Edad Moderna, durante la Guerra Fría, entre Estados Unidos y la Unión Soviética (URSS), ya que, con el firme propósito de mantener sus órbitas de influencia, se establecieron y se fortalecieron los lazos militares con sus aliados en todo el mundo, a través del envío de expertos militares, la oferta de armamento, el entrenamiento militar y el apoyo de inteligencia, entre otras formas de cooperación de un amplio portafolio en defensa (Arancibia, 2012).
La diplomacia de defensa es una herramienta esencial para el logro de los objetivos estratégicos de política exterior de Estados Unidos (Willard, 2006). Dicho eso, la instrumentalización estratégica de la diplomacia de defensa es un componente fundamental para la proyección de poder; al menos, por parte de potencias regionales y globales. Esto se debe a características propias del desarrollo de dicho concepto, del cual carecen otras agencias exteriores de los Estados; no obstante, como se observa en el caso de potencias intermedias, la diplomacia militar se utiliza como una forma de smart-power, debido a falencias en capacidades a la hora de aplicar el hard-power y el soft-power.
También es necesario entender que, desde tiempos anteriores al desarrollo teórico ya descrito, varios autores han resaltado la influencia y la participación de los estamentos militares en escenarios diferentes de la guerra. Varios autores clásicos de la ciencia de la guerra, como Sun Tzu, Federico el Grande y Carl von Clausewitz, reconocieron la interconectividad de las actividades militares a elementos como la diplomacia, la inteligencia, la economía y otros conceptos intrínsecos del poder nacional, para lograr una mayor efectividad en las acciones políticas. A partir de estas consideraciones, es posible desarrollar una comprensión del rol militar más allá del de los conflictos bélicos (Willard, 2006); por lo tanto, se puede observar cómo el desarrollo de la diplomacia militar proviene de los más clásicos referentes de la teoría de las ciencias militares, así como, a partir de una respuesta efectiva por parte de los Estados a las nuevas dinámicas y los nuevos retos en materia de seguridad.
Primeramente, Sun Tzu establece los cimientos para el relacionamiento de los efectos de las actividades militares en escenarios que se encuentran por fuera del marco violento de la guerra; principalmente, el económico. Federico el Grande introdujo la noción de que los líderes militares deben realizar esfuerzos diplomáticos durante periodos de paz para entender de manera completa y profunda la configuración del entorno de su rival, para implementarlo como ventaja durante tiempos de conflicto. Por su parte, Clausewitz propone la necesidad de que los líderes militares sean tanto soldados como hombres de Estado, para lograr un desarrollo integral y exitoso de las operaciones militares (Willard, 2006).
Como dice Willard (2006) en su análisis de la diplomacia militar por parte del Comando del Asia-Pacífico de los Estados Unidos (USPACOM), las capacidades profesionales y personales, el control de inmensos recursos materiales y los comandantes militares influencian, apoyan y, en algunos casos, participan directamente en el espectro completo de las actividades de política exterior de Estados Unidos (Willard, 2006). Ciertamente, dicha afirmación se puede expandir a todas las naciones que tienen como objetivo estratégico nacional influenciar eficazmente en el escenario internacional. Como se ha visto, una de las formas más efectivas de lograrlo es la combinación estratégica de capacidades militares y no militares.
Los lineamientos de política exterior dentro de la diplomacia militar están dados desde el poder ejecutivo y el poder legislativo, los cuales, en ocasiones, pueden entrar en conflicto (Willard, 2006). Es en esas oportunidades cuando sobresalen las capacidades doctrinales y las experiencias del comandante militar del escenario estratégico para satisfacer ambos lineamientos.
Entonces, como herramienta de política exterior, los líderes militares cuentan con la experticia, los recursos y las capacidades que ningún otro departamento ni agencia dentro del gobierno de Estados Unidos puede emplear (Willard, 2006). La diplomacia militar se presenta como una herramienta de gran utilidad práctica para los tomadores de decisiones dentro del ámbito exterior. Lo anterior puede explicar la gran cantidad de plataformas de reunión de seguridad y defensa que son adelantadas por personal militar, e incluso, el establecimiento de las agregadurías militares como una forma de complementar las misiones diplomáticas de los Estados. Más aún, como se muestra en el caso objeto de estudio, la relación en defensa es el motor de la relación bilateral en ciertas circunstancias.
A manera de ejemplificación, gran parte de los programas diplomáticos de los Estados Unidos en el escenario posterior a la Segunda Guerra Mundial fue llevada a cabo por grandes mentes militares, como el General Douglas MacArthur, en el Pacífico, y el General George Marshall, en Europa. El Plan Marshall para la reconstrucción de Europa fue un esfuerzo económico, político, militar y diplomático configurado y ejecutado por el General Marshall dentro del escenario de la Guerra Fría. Dicho planeamiento permitía los primeros logros estratégicos para Estados Unidos en la Guerra Fría, además de permitir una recuperación de la infraestructura económica, política y social de la Europa occidental tras la Segunda Guerra Mundial. Asimismo, el General MacArthur coordinó los esfuerzos militares y económicos de Estados Unidos para lograr la reconstrucción de Japón (Willard, 2006).
A partir de esta ejemplificación, se espera probar la pericia de los líderes militares en la conducción y la coordinación de diferentes esfuerzos para lograr objetivos estratégicos fuera del ámbito plenamente militar mediante la implementación de la diplomacia en defensa. La utilización eficiente de medios civiles y militares, consolidados en la diplomacia militar, ha permitido observar cómo los conflictos entre países han disminuido radicalmente en los últimos 40 años. Asimismo, la diplomacia de defensa es uno de los principios organizativos que han ayudado a los países de Occidente a aproximarse, de una manera conjunta e integral, a las nuevas amenazas de seguridad internacional (Koerner, 2006).
Por lo tanto, es esencial que las agencias de seguridad establezcan relaciones efectivas en defensa con sus contrapartes de otros países; especialmente, en áreas donde su efectividad se pueda ver restringida debido a problemas en seguridad interna (Koerner, 2006). De esta afirmación se pueden extrapolar las dinámicas de cooperación en materia de diplomacia de defensa, lo cual se basa en la exportación de capacidades a países que demanden dicha cooperación debido a debilidades en sus instituciones, así como la posibilidad de ofrecer experiencias adquiridas por otros países en los campos militar y policial.
Después del anterior desarrollo teórico, es claro que la diplomacia de defensa encaja perfectamente en la política exterior de los Estados y responde a las necesidades propias de la coyuntura internacional. La diplomacia militar favorece la disipación de hostilidades bilaterales, la construcción y la mantención de confianza y la asistencia en el desarrollo de la democracia y de las condiciones de seguridad, por lo cual resulta en la prevención de conflictos y en la resolución de problemáticas de seguridad interna y regional (Azuara, 2009; Koerner, 2006). Estas relaciones son más informales y más fáciles de llevar a cabo que las relaciones diplomáticas tradicionales, y favorecen la construcción de confianza entre los países; por lo tanto, son una herramienta ideal, necesaria y frecuente para el mejoramiento de las relaciones bilaterales y multilaterales, con múltiples beneficios en los planos interno y externo.
Ciertamente, uno de los casos diplomáticos de mayor complejidad en la historia reciente de la región suramericana se refiere al rompimiento de relaciones diplomáticas entre los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela en razón de la operación militar por parte de las FF. AA. colombianas en marzo de 2008 en un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) ubicado en territorio ecuatoriano, y en la cual se produjo la muerte del segundo cabecilla de esta organización insurgente y representante internacional, alias Raúl Reyes. En esta sección se analizan el desarrollo y la importancia de las relaciones diplomáticas militares entre ambos países para el restablecimiento de las relaciones bilaterales en lo político y lo diplomático.
Los hechos acontecieron el 1 de marzo de 2008, en el sector ecuatoriano de Angostura, a 1,8 km de la línea fronteriza de ambos países. Junto a alias Raúl Reyes se produjo la muerte en combate de 17 guerrilleros colombianos, cuatro ciudadanos ecuatorianos y un ciudadano mexicano que se encontraban pernoctando en el campamento (Pizarro, 2021). Dicha acción conllevó una compleja situación política y diplomática en la región, caracterizada por graves acusaciones mutuas entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Esta coyuntura se enmarcó en el rompimiento total de relaciones diplomáticas entre Ecuador y Colombia, y en un movimiento importante de tropas hacia la frontera por parte de Venezuela y Ecuador, que amenazó la estabilidad regional.
La operación militar Fénix supuso una alegada violación a la soberanía y la integridad territorial de la República del Ecuador, donde se presentaron acusaciones de vulneración a principios del Derecho Internacional Humanitario (DIH) (Trujillo, 2010). Por otra parte, se acusó a los gobiernos de Ecuador y de Venezuela de apoyar y mantener contacto con estructuras de las FARC-EP, fundamentado ello en información hallada dentro de los computadores de alias Raúl Reyes, recuperados en la operación; además, Colombia adujo la realización del operativo bajo el principio de legítima defensa, contenido en la Carta de Naciones Unidas, dado que se realizaban ataques por parte de las FARC-EP a bases y patrullas colombianas desde Ecuador (Torrijos, 2009). Además, se asoció la existencia de campamentos en Ecuador y Venezuela a “santuarios” de refugio para líderes guerrilleros, en los cuales desarrollaban actividades ilegales.
La compleja situación se agudizó a partir del anuncio, el 2 de marzo, por parte de los gobiernos ecuatoriano y venezolano, de movilizar tropas a la frontera común con Colombia, conjeturando posibles enfrentamientos militares que podrían desencadenar un conflicto armado. Estas decisiones fueron acompañadas por la determinación de expulsar el embajador colombiano de Quito y la retirada del embajador ecuatoriano en Bogotá, lo que materializó la ruptura total de relaciones diplomáticas entre ambos países (Montúfar, 2008).
Es importante resaltar que la escalada de la crisis bilateral entre Colombia y Ecuador llegó hasta el punto más alto del rompimiento de relaciones, el cual es la suspensión temporal de las actividades de la embajada y la retirada del personal diplomático. Por lo anterior, es claro que la situación diplomática entre Colombia y Ecuador supuso una de las emergencias regionales de mayor envergadura de los últimos quince años (Pérez-Desoy, 2013). Por tal motivo, fue necesaria la intervención de instancias multilaterales para evitar el escalamiento del conflicto, lo que concluyó en una distensión de la crisis en la Cumbre de Río de 2008; sin embargo, las relaciones diplomáticas siguieron rotas hasta su reanudación total, en 2010. Entre 2008 y 2010, las relaciones bilaterales eran mediadas por los buenos oficios de Argentina, y no existía acercamiento directo en el ámbito político.
No obstante lo anterior, es importante resaltar que las relaciones entre FF. AA. de ambos países se mantuvieron, en el marco de una de las crisis más profundas vividas en la región. Los únicos mecanismos de relacionamiento entre ambos Estados eran de naturaleza militar y de materia exclusiva de la defensa y seguridad binacional. Este relacionamiento se da en los niveles informales, en las reuniones y el intercambio de información por parte de mandos de unidades militares fronterizas, y formales, a partir de la aplicación del mecanismo de las Comisiones Regionales de Frontera (Combifrón) y las Reuniones de Altos Mandos Regionales de Frontera (Trujillo, 2019).
Primeramente, en el ámbito de unidades operacionales en zona de frontera se puede observar una estrecha relación, fundamentada y dinamizada por el entendimiento de una compleja situación de seguridad en esta zona, y por la necesidad de afrontar coordinadamente las amenazas para lograr resultados efectivos en contra de estructuras criminales, incluso en la coyuntura de crisis diplomática. En tal medida, la situación en la frontera tras el rompimiento de relaciones era totalmente normal. La permeabilidad de la frontera y la costumbre de las poblaciones locales permitieron el paso normal de población civil entre ambos países y el desarrollo normal de las actividades económicas y sociales de las poblaciones fronterizas, como se expondrá a continuación.
Incluso, según la información obtenida por medio de la herramienta metodológica aplicada, se pudo encontrar que las relaciones militares se desarrollaron como se venía haciendo antes del ataque de Angostura, entre la Fuerza Naval del Sur de Colombia y el Batallón de Selva 55 de Ecuador. Según un oficial de la Armada de la República de Colombia (ARC), en información recopilada por entrevista semiestructurada, se destaca que
[...] la relación entre ambas partes era fluida y totalmente normal, sin embargo, era extraoficial, dado que los gobiernos no tenían autorización expresa de realizar dichos acercamientos, por lo tanto, no constaban actas ni informes, solamente reportes de la Fuerza Naval del Sur a la Inteligencia Naval en Bogotá. (Oficial Armada República de Colombia, comunicación personal, 22 de diciembre de 2016)
Dicha relación era tan estrecha y necesaria que Colombia les otorgó celulares tipo Avantel a las unidades ecuatorianas, para que informaran cualquier novedad y se pudiera prestar el apoyo requerido; incluso, era común que los fines de semana unidades ecuatorianas ingresaran a territorio colombiano a participar de actividades organizadas por la ARC durante las festividades navideñas. De igual forma, se presentaron varias ocasiones en las que militares ecuatorianos fueron atendidos en las instalaciones médicas de la Fuerza Naval del Sur; principalmente, por mordeduras de serpientes u otros accidentes y enfermedades que aquejaban a la tropa ecuatoriana, como la malaria, el dengue y la leishmaniosis (Oficial Armada República de Colombia, comunicación personal, 22 de diciembre de 2016). Según el mencionado oficial, esto era necesario, dado que las unidades de frontera ecuatorianas no contaban con las instalaciones ni con la infraestructura logística para atender de la mejor manera dichas eventualidades.
Esta relación, caracterizada por la informalidad y la fluidez propias de las relaciones militares ya explicadas, permitió que la situación de seguridad en la zona de frontera no se deteriorase gravemente; por lo tanto, en este periodo se lograron resultados en contra de estructuras criminales, como la incautación de cargamentos de explosivos y armamento para el Frente 48 de las FARC-EP, provenientes del Ecuador, gracias a información de unidades militares del país vecino. Esto, debido a que ambas partes eran conscientes de que la única forma de garantizar la seguridad y el control efectivos del área fronteriza era a través del intercambio de información (Oficial Armada República de Colombia, comunicación personal, 22 de diciembre de 2016).
Aparte de este relacionamiento, se daban reuniones de altos mandos regionales de frontera en un nivel formal, aunque extraoficial. Dichas reuniones congregaban a altos mandos de las FF. MM. de ambos países. Por parte de Colombia, se delegaba en un señor general de la Infantería de Marina para reunirse con generales ecuatorianos y discutir la situación de seguridad fronteriza, con el objetivo de encontrar soluciones conjuntas y mantener el estado de las relaciones. Las reuniones eran llevadas a cabo en instalaciones militares de Puerto Leguízamo, en Colombia, y Puerto del Carmen, en Ecuador, y se centraban en el intercambio de información de inteligencia (Oficial Armada República de Colombia, comunicación personal, 22 de diciembre de 2016).
En el marco de estas reuniones se les entregaron a las unidades militares de Ecuador, por parte del Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia, cartillas informativas que indicaban el procedimiento por seguir en la eventualidad de hallar tropas extranjeras en territorio del país al que pertenecían; sin embargo, tal situación era muy poco probable, dado que la delimitación fronteriza entre ambos países es el caudaloso río Putumayo; no obstante, de esas reuniones no quedaban constancias en actas o informes, ni ningún otro documento oficial sobre su realización (Oficial Armada República de Colombia, comunicación personal, 22 de diciembre de 2016).
Por otro lado, el Combifrom Colombia-Ecuador es el mecanismo bilateral en materia de defensa más importante y de mayor jerarquía. En las mencionadas reuniones se congregan los ministros de Defensa y de Seguridad Pública de ambos países, con el acompañamiento de los respectivos ministerios de Relaciones Exteriores, para establecer parámetros de cooperación en defensa, materializados principalmente en el intercambio de información de inteligencia. Es importante anotar que el intercambio de inteligencia implica un grado de confianza de alto nivel entre las partes, y el cual es alcanzado tras varios acercamientos y la obtención de importantes resultados operacionales. Este mecanismo sirvió como facilitador del restablecimiento de las relaciones bilaterales. El Combifrón fue el único mecanismo de alto nivel que se mantuvo vigente de forma extraoficial, y el primero en restablecerse oficialmente, en 2009 (Semana, 2009), lo que posibilitó y facilitó el acercamiento entre los países en el ámbito político.
Si bien la situación descrita responde, en cierta medida, a que el problema generado por el rompimiento de relaciones fue de carácter militar, es entendible que la solución debería responder a la misma naturaleza. También es cierto que la construcción histórica de confianza y cooperación bilateral en términos militares facilitó el restablecimiento de las relaciones diplomáticas. Igualmente, en este mecanismo se comprueba que los valores y la doctrina común de los militares de diferentes países permite que la diplomacia de defensa se pueda aplicar de manera más fluida, simple e informal. Lo anterior, dado que los generales que se reunieron en dicho mecanismo y el jefe de Inteligencia Conjunta por parte de Colombia y su homólogo ecuatoriano, así como varios oficiales superiores de nivel técnico, habían realizado cursos de Estudio Mayor en la Escuela de Guerra de Colombia (Ricardo Montenegro, comunicación personal, 5 de enero de 2017). El vínculo existente entre ambas FF. AA. —explicable, en cierta medida, por la cooperación académica militar, que permite el intercambio de alumnos y profesores militares, lo cual genera un alto grado de camaradería y confianza—, así como el adoctrinamiento común, facilita la existencia y la durabilidad de mecanismos como los Combifrón, dado que dichas entidades son mecanismos de intercambio de información de inteligencia, para lo cual debe haber un fuerte relacionamiento y altos niveles de confianza mutua.
El mecanismo Combifrón fue sobremanera fundamental para el restablecimiento pleno de las relaciones, en la medida en que era necesario recuperar la confianza perdida entre ambos gobiernos a causa de los sucesos de Angostura. Debido a la estructura propia del mecanismo Combifrón y a la necesidad de iniciar los acercamientos en temáticas de seguridad, este fue el primer mecanismo que se restableció de manera oficial entre ambas naciones. Lo anterior, dado que ya existía dentro del mecanismo una fuerte integración, además de conocimiento mutuo entre las FF. MM. y una confianza creada entre las partes, y ello facilitó que se lo retomara de forma ágil y pronta (Ricardo Montenegro, comunicación personal, 5 de enero de 2017).
Si bien es cierto que, primeramente, el mecanismo Combifrón era utilizado para evaluar casos de incidentes que se presentaban en la frontera, en la cual se levantaba un informe conjunto de la situación por parte de los dos países y se le daba el trámite correspondiente, es importante resaltar que los acercamientos directos entre ambos países se iniciaron a partir del relacionamiento por parte de los comandos generales de ambos países, que, al ser acompañados por las cancillerías, logró generar un escenario para la futura designación de encargados de negocios a fin de llevar a cabo la normalización de las relaciones bilaterales (Trujillo, 2019). Asimismo, la facilidad de convocar este mecanismo permitió la afectación de estructuras criminales que amenazaban a poblaciones de ambos países, y posibilitó que la situación de seguridad no se agravara.
La diplomacia militar es un concepto con un largo historial de desarrollo práctico, pero con un incipiente desarrollo teórico. Se presenta como un complemento de la política exterior de los Estados, en la medida en que aporta al mantenimiento y la construcción de relaciones diplomáticas bilaterales a partir de las características propias de la diplomacia militar centradas en el adoctrinamiento común, la consolidación de la confianza y la prevalencia de la seguridad internacional. Todo ello hace que las relaciones diplomáticas entre instituciones de defensa sean llevadas de manera informal, ágil y con fundamentos más fuertes que los de la diplomacia tradicional.
La facilidad de relacionamiento mutuo entre FF. MM., basados en la confianza y la amistad formadas a partir de la cooperación académica militar, ayudó al desescalamiento de la crisis diplomática entre Colombia y Ecuador, y así permitió generar un acercamiento bilateral en lo político. Asimismo, mecanismos informales establecidos en unidades operacionales de frontera posibilitaron la afectación de estructuras criminales y la garantía de la seguridad a poblaciones fronterizas. Por otro lado, el mecanismo Combifrón y las reuniones de altos mandos regionales de frontera fueron los primeros acercamientos entre ambos países y favorecieron un posterior acercamiento de las respectivas cancillerías, para así solucionar la crisis diplomática regional de más relevancia en los últimos años en la región.
Asimismo, la complejidad y la reserva propias de las temáticas de defensa generan la necesidad de un manejo exclusivo del sector defensa de dichos asuntos en el plano internacional; por lo tanto, la diplomacia militar se presenta como un agente diplomático que cuenta con cierta exclusividad e independencia temática, sin apartarse de la política exterior establecida por los Estados.
En conclusión, las especificidades propias de las instituciones castrenses y las necesidades de seguridad surgidas en los últimos años han materializado la configuración de una diplomacia militar entre los Estados. Dicha diplomacia aporta características propias que favorecen el desarrollo de las relaciones diplomáticas tradicionales y garantizan el establecimiento de la seguridad regional y global. Los relacionamientos entre FF. AA. han garantizado, en cierta medida, la pacificación del escenario internacional y la ausencia de conflictos interestatales, además de favorecer la estandarización de capacidades para afrontar amenazas intraestatales.
No obstante, en la actualidad las amenazas son más heterogéneas y difíciles de afrontar para los ejércitos nacionales; por lo tanto, cabe pensar en el futuro de estas instituciones y en si el desarrollo de la diplomacia militar podría generar la conformación de instituciones castrenses de carácter mixto, con capacidades ofensivas y operativas de mayor envergadura que las que poseen las Fuerzas de Paz de Naciones Unidas.
1Artículo de reflexión vinculado al Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po), de Francia.
3Se hace referencia a la que es llevada a cabo por el Ministerio de Defensa Nacional, y no por la institución responsable de la política exterior, como lo es el Ministerio de Relaciones Exteriores.
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