Artículo
Revista Estudios en Seguridad y Defensa 5(10): 11-19, 2010
Evolución y antecedentes históricos de la reintegración en Colombia
Grupo de Desmovilización y Reintegración1
JOAQUÍN ROMERO HERRERA**, JUAN CARLOS GARDEAZÁBAL RODRÍGUEZ***
1 Este trabajo se nutre del proceso de búsqueda bibliográfica efectuada en el Curso CEM, ESDEGUE, por los mayores quienes elaboraron informes técnicos de colección bibliográfica.
* Doctor, Universidad de Los Andes. Master en Economy and Social Studies and Development, ISS. Magister en Seguridad y Defensa Nacionales, Escuela Superior de Guerra. Correo: joaquinromero36@gmail.com
** Asesor e investigador. Abogado y Politólogo de la Universidad de Los Andes. Con estudios en Derechos Humanos y el Sistema de Protección de Derechos Humanos de Naciones Unidas en Suiza, y en política y Confl icto del Medio Oriente, en Israel. Correo: gardeazabalj@esdegue.mil.co
Recibido: 28 de Agosto de 2010.
Evaluado: 1-25 de Septiembre de 2010.
Aprobado: 28 de Octubre de 2010.
Tipología: Artículo de reflexión resultado de investigación ya concluida.
Palabras Claves: Reintegración, Gobierno, Programas, Comunidades.
El período comprendido entre 1982 y 2010 ha sido fecundo en experiencias de reintegración. A partir de su experiencia, con errores y vacíos particulares de cada época que han estado sujetos a las necesidades y afanes propios de cada Gobierno, se ha logrado trascender, en materia de reintegración, desde la concepción de políticas reduccionistas -que han buscado mantener condiciones de seguridad- a políticas más complejas basadas en las comunidades.
La dinámica en el cambio conceptual que podría representarse por la tricotomía construcción-deconstrucción-reconstrucción, ha estado sujeta a los cambios y contingencias propias que surgen de contextos políticos, afanes gubernamentales, intereses sectoriales que no siempre coinciden con los intereses superiores de la Nación, y especialmente sujeto a las dinámicas de cambio de un confl icto que demostró haber alcanzado los más altos niveles de degradación y de un contexto social caracterizado por bajos índices sociales, especialmente en las áreas rurales.
La finalidad de este artículo es exponer sucintamente la evolución histórica de la reintegración en el período de 1982 a 2010. Así, describe cómo el concepto de reinserción ha estado condicionado por el contexto político, para luego adquirir mayor complejidad, en términos de reintegración. En este orden de ideas, primero se describe el contexto en el que la reinserción se ha dado en cada uno de los períodos, y posteriormente, se describen los programas implementados por cada uno de los Gobiernos, y se expone cómo ha evolucionado el concepto de reintegración.
Procesos de paz, acuerdos y reinserción (1982 y 1990)
Entre 1982 y 1986, durante el Gobierno de Belisario Betancur, se realizaron procesos de paz con diferentes grupos insurgentes. Estos diálogos estuvieron enmarcados en la expedición de la Ley 35 de 1982 por la cual se estableció el procedimiento para reconocer la amnistía y se dictaron otras normas para el restablecimiento y preservación de la paz (Restrepo, 1998).
En este contexto, el proceso de reinserción durante el Gobierno de Betancur tuvo su fundamento en una reforma política basada en cuatro elementos (Restrepo, 1998). Primero, la continuación de la fi gura de la Comisión de Paz que venía del Gobierno anterior, aunque su rumbo y su composición fueron redefinidos. Segundo, el Gobierno impulsó de nuevo un proyecto de ley de amnistía general que facilitara la desmovilización de las organizaciones guerrilleras. Tercero, promovió un Plan de Rehabilitación, con el fi n de dar solución a las condiciones objetivas del conflicto. Y cuarto, reformas al Estado de Derecho, al régimen político, al orden económico y al social (Turriago, Bustamante; 2003: 5).
Debe señalarse que la amnistía de 1982 no fue efectiva en términos de lograr el desmonte total del aparato armado de los grupos guerrilleros; sin embargo, a nivel individual, sí tuvo aplicación y para quienes se acogieron a ella fue una forma de rehacer sus vidas (Instituto Luis Carlos Galán para el Desarrollo de la Democracia Tomo I; 2000 : 11).
El período del Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) inició con un legado social y político muy complejo que los procesos de paz del Gobierno Betancur no lograron solucionar pese a la voluntad política (Bagley, 1991). Barco encontró unas guerrillas fortalecidas pero animadas a lograr acuerdos. Durante su Gobierno tuvo que afrontar la violencia combinada de la mafia y de algunos sectores estatales contra grupos de izquierda como la Unión Patriótica (UP) que para entonces se constituía en el brazo político de las Farc. La UP no logró consolidarse como consecuencia del exterminio de la mayoría de sus miembros (Romero, 2003).
En este contexto, el proceso de reinserción debió partir de una estrategia que debía comprender: 1) mecanismos e instituciones que aseguraran garantías a los grupos y sectores políticos para realizar actividades políticas y proselitistas en forma pacífica y amplia, incluidos los grupos insurgentes que se integraran a la vida democrática; 2) el proceso de reconciliación con los grupos insurgentes debía estar consignado en acuerdos precisos con fases y condiciones para lograr avanzar; 3) estos grupos debían comprometerse con el cese de hostilidades y garantizar que, al acogerse al proceso, realizarían su actividad política con sujeción a las leyes; 4) el Gobierno mantendría una política de orden público, de seguridad y de justicia, en el marco del respeto a los Derechos Humanos y las garantías ciudadanas; y 5) presencia activa del Estado como instancia mediadora en los conflictos sociales y como proveedor de los servicios básicos, especialmente las zonas más afectadas (Turriago, Bustamante; 2003).
En términos de reinserción, el Gobierno de Barco de forma expresa asumió la responsabilidad directa de la conducción del proceso (Comisión Presidencial para la Reconciliación; 1989:119). En el momento en que se perfilaban los acuerdos con el Movimiento 19 de Abril (M-19) a mediados de 1989, se empezó a pensar en la manera de organizar la transición de los miembros de los grupos de guerrilla a la vida civil, como producto de una decisión colectiva de la agrupación, previos acuerdos con el Gobierno Nacional. En este marco de implementación, la amnistía y el indulto se derivaban de los acuerdos. (Instituto Luis Carlos Galán para el Desarrollo de la Democracia Tomo I; 2000 : 11)
El principal resultado obtenido en este proceso fue el “Acuerdo político entre el Gobierno Nacional, los partidos políticos, el M-19 y la Iglesia Católica en calidad de tutora moral y espiritual del proceso” (www.ideaspaz.org), que produjo importantes resultados tales como la desmovilización y entrega de armas mediante el Acuerdo Político del 9 de marzo de 1990 y Reincorporación a la vida civil; se mantuvo la presencia militar sin llevar a cabo operaciones; signifi cativas reformas políticas e institucionales; se desmovilizaron 900 guerrilleros; muchos de ellos conformaron la Alianza Democrática M -19 (AD-M-19) y obtuvieron 19 escaños en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC).
La década de los años de 1980 fue una época de mucha convulsión política y social, en la que el narcotráfi co y los grupos de derecha asociados imposibilitaron la desmovilización de las Farc (Murillo, Orjuela, 1990). A pesar de la violencia política que produjo la muerte de tres candidatos presidenciales, la segunda mitad de esa década sentó las bases para las desmovilizaciones definitivas de importantes grupos guerrilleros, y la participación en la Asamblea Constituyente de 1991 y otras instancias, de la cual resultó la Constitución Política actual (Orozco, 1991).
En este período puede verse que no hay un concepto amplio sobre la reintegración que sea multidimensional e incluya a todos los sectores sociales, al Estado, a los grupos guerrilleros y a las comunidades afectadas. Básicamente la reinserción fue concebida como un mecanismo político-institucional dirigido a recuperar condiciones de paz, en medio de la pobreza, la persistencia de los grupos guerrilleros que no se desmovilizaron, y el auge de grupos de autodefensa que se reproducían a partir de la lógica del narcotráfico.
Los procesos de reinserción y reintegración entre 1990 y 2010
Los períodos presidenciales de César Gaviria y Ernesto Samper coinciden en que “ el diseño del proceso de reinserción a la vida civil está, igualmente, orientado por la “ Política de Normalización, Rehabilitación y Reconciliación, contenida en la Iniciativa para la Paz, y expresado en la estructura interna de los Acuerdos de Paz” (Turriago, Bustamante; 2003: 52).
Los Acuerdos de Paz del Gobierno de Gaviria se lograron “ dentro de una concepción orientada, a su vez, por la recuperación y el fortalecimiento del orden civil, la necesidad de la reconciliación entre el Estado y la sociedad y la integración de zonas y poblaciones excluidas y afectadas por la debilidad institucional” (Turriago, Bustamante; 2003: 52). En este marco, el proceso de reinserción fue considerado como un proceso político que convocaría a las organizaciones guerrilleras a construir la paz.
Durante este período, el logro más signifi cativo en materia de construcción de paz fue la apertura de espacios de participación política. Otras organizaciones al margen de la ley siguieron este camino, tales como: el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento Armado Quintín Lame, el Comando Ernesto Rojas- disidencia EPL, -la Corriente de Renovación Socialista-disidencia ELN-, las Milicias Populares de Medellín, las Milicias Metropolitanas de Medellín, el Frente Francisco Garnica, y el Movimiento Independiente Revolucionario - Comandos Armados (Turriago, Bustamante; 2003).
Durante este Gobierno, mientras que el proceso de negociación requirió de una fuerte centralización, el de reinserción pudo haber sido descentralizado, para involucrar desde el inicio a las autoridades territoriales. Mientras las dinámicas políticas se centraron en procesos como el constituyente o la negociación con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB), el proceso de reinserción no tuvo la importancia que el alto Gobierno quiso darle con la creación del Consejo Nacional de Normalización (CNN). Esta situación puso el proceso en un escenario de prueba y error, con los costos que la improvisación ocasionó durante las primeras fases del mismo (Comisión de Superación de la Violencia; 1992).
En este marco, la Iniciativa para la Paz del Gobierno de Gaviria, que enmarcó los acuerdos entre el Gobierno Nacional y el M-19, el EPL, PRT y Quintín Lame, previó fases de desarrollo que involucraban a diferentes actores, y temas tales como voluntad de reconciliación y diálogo directo con la guerrilla; tránsito hacia la normalidad institucional y el regreso a la democracia de los grupos alzados en armas; de incorporación definitiva a la vida democrática; y de diálogos regionales con la finalidad de que las comunidades afectadas por la violencia asumiera la solución de los conflictos (Comisión de Superación de la Violencia, 1992: 255). Dentro de los acuerdos políticos logrados se pueden destacar los siguientes: con el PRT; el EPL; el Movimiento Quintin Lame; y la Corriente de Renovación Socialista (CRS).
En junio de 1990, el PRT solicitó campamentos y ofreció un cese al fuego unilateral y se desmovilizaron 200 guerrilleros mediante el Acuerdo Final Gobierno Nacional - PRT del 25 de enero de 1991 y acordaron representación en la ANC.
En relación con el EPL se obtuvieron los siguientes resultados: se desmovilizaron 2000 guerrilleros que contaban con garantías de salud, alimentación y alojamiento; se obtuvo representación en la ANC y se acordó la creación de una Comisión de Superación de la Violencia; como movimiento político se denominó Esperanza, Paz y Libertad y permaneció como tal hasta el 7 de agosto de 1992, fecha en la cual se disolvió y se integró a la AD-M-19 (www.ideaspaz.org).
Teniendo en cuenta el “Movimiento Armado Quintin Lame”, los resultados a destacar fueron los siguientes: se desmovilizaron 157 guerrilleros; y lograron participación en la Comisión de Superación de la Violencia (www.ideaspaz.org).
Finalmente, en relación con la Corriente de Renovación Socialista se desmovilizaron 433 guerrilleros; lograron participación en foros de Derechos Humanos; y acordaron mecanismos de participación ciudadana y de desarrollo regional en zonas de conflicto y como movimiento político se denominó Corriente de Renovación Socialista (www. ideaspaz.org).
A pesar de los acuerdos logrados durante el Gobierno de Gaviria y los importantes avances en materia de desmovilización y desarme, el Gobierno de Samper heredó la continuidad de la guerra, e identificó la necesidad de buscar soluciones para construir la paz. La política de paz del Gobierno partió del reconocimiento del conflicto armado y de las organizaciones guerrilleras como actores político-armados. Para el Gobierno, la paz no era solamente la desmovilización de los alzados en armas y su reincorporación a la sociedad, sino también la solución de las causas creadoras de las condiciones que alimentaban el confl icto (Vargas; 1998).
En este marco, se diseñaron mecanismos para que gobernaciones, alcaldías y diversas entidades descentralizadas asumieran responsabilidades en el proceso. El programa de Reinserción abrió más de 20 oficinas en el país. Los recursos se concentraron en proyectos claves y buscó aumentar la confianza de diversos sectores en el proceso de reinserción, facilitar las posibilidades de trabajo para los desmovilizados y lograr apoyos significativos de entidades públicas y privadas (Instituto Luis Carlos Galán para el Desarrollo de la Democracia; 2000 :161).
Pese a los esfuerzos de la política de reinserción sus resultados fueron limitados pues la deslegitimidad que el Gobierno de Samper debió afrontar como consecuencia del proceso 8.000 cerró las posibilidades de diálogo con los grupos guerrilleros activos; además, la creciente desinstitucionalización facilitó el auge de los grupos de autodefensa, como resultado de su correlación con el aumento de cultivos ilícitos (Echandía; 1999). A pesar de ese difícil contexto institucional, político y social, hubo algunos acuerdos con organizaciones guerrilleras tales como el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera; el Movimiento Independiente Revolucionario-Comandos Armados; las Farc; y Eln (www.ideaspaz.org).
A pesar de lo anterior, el Gobierno Pastrana recibió como legado una situación de debilidad institucional muy compleja, que se expresó en el fortalecimiento y auge de las organizaciones armadas (Gardeazábal, 2005). Su Gobierno, buscando dialogar y negociar con los grupos guerrilleros, ideó una política de paz integrada por tres componentes: 1) el diálogo y negociación con los actores armados, concretamente las Farc; 2) el Plan Colombia; y 3) la “ diplomacia para la paz”. Se refleja entonces una combinación entre dinámicas de paz y de guerra (Duran; 2009).
Para el Gobierno Pastrana la desmovilización y la reinserción de las Farc tendría que ser el resultado de un proceso de paz (www.dnp.gov.co). Se creó la zona de distensión para garantizar la seguridad de los miembros del Secretariado y los negociadores; se aceptó negociar en medio de la confrontación armada; se acordó la “Agenda común por el cambio hacia una nueva Colombia” ; se realizó una gira por varios países de Europa; y se estableció el mecanismo de participación ciudadana de las audiencias públicas, que servían para que algunos sectores sociales expusieran sus propuestas, y como tribuna política para la guerrilla (www.dnp.gov.co).
Después de tres años de negociaciones las Farc y el Gobierno no llegaron a ningún acuerdo. La zona de distensión fue usada como una retaguardia para la guerra por parte de las Farc y el Gobierno se vio obligado a cancelar los diálogos de forma definitiva (Villamizar; 2002).
Este contexto llevó a que el Gobierno de Uribe fortaleciera la política de seguridad y recuperación de territorios. Aunque durante sus dos períodos presidenciales hubo masivas desmovilizaciones, particularmente, de miembros de las Farc, éstas no fueron el resultado de un proceso de diálogos y acuerdos sino de la presión militar.
Durante ese Gobierno, se destacan dos tipos de desmovilización: la individual y la colectiva. La primera ha sido defi nida como la decisión voluntaria e individual de abandonar la organización y reintegrarse a la vida civil (Pinto, Vergara; 2002). Y la segunda, fue el resultado de los diálogos de desmovilización entre el Gobierno y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), que se llevaron a cabo entre 2003 y 2005.
Los resultados obtenidos durante este proceso de acuerdo con datos de la Fundación Ideas para la Paz fueron los siguientes:
De otro lado, a pesar del gran número de desmovilizaciones individuales generadas a partir del 2002, el Programa de Rehabilitación de la Vida Civil (PRVC), creado en el Gobierno de Pastrana no tuvo gran protagonismo durante el primer año de funcionamiento. Sin embargo, en una coyuntura de continuas desmovilizaciones colectivas, el PRVC estuvo sujeto a múltiples críticas por parte de la opinión pública, que se centraron en los siguientes aspectos: su estructura; los procedimientos para acceder a los beneficios y la ausencia de coordinación institucional; y el trato diferencial brindado a los desmovilizados individuales y colectivos para la entrega de la ayuda humanitaria (www.ideaspaz.org)2.
Es importante señalar que los desmovilizados individuales, una vez el Certifi cado Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) certifi caba la pertenencia del excombatiente a un grupo armado ilegal y su voluntad de abandonarlo, eran recibidos por el Programa de Atención Humanitaria al Desmovilizado del Ministerio de Defensa (PAHD), quien posteriormente los remitía al PRVC. Los desmovilizados colectivos, en lo relacionado con el desarme y la desmovilización, eran atendidos por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, quien a través de lista entregada por los representantes de los grupos armados al margen de la ley (Gaml), ratificaba a las personas que podían acceder al PRVC.
Dado el gran número de desmovilizados y el colapso del programa se creó la Alta Consejería para la Reintegración en 2006. Esta entidad formuló su política pública de reintegración a partir de la dimensión psicosocial. Esta dimensión condujo a la consideración del proceso de reintegración como multidisciplinario pues no solamente habría que garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y los desmovilizados, sino también contribuir con la creación de condiciones para el desarrollo social y económico de las regiones y de las comunidades receptoras. Entre los cambios más llamativos, la entidad eliminó la ayuda mensual que el PRVC contemplaba y, en su lugar, estableció un enfoque basado en incentivos económicos a quienes optaran por participar en programas educativos, de capacitación, o de creación de proyectos productivos.
En este nuevo esquema los excombatientes pasaron de ser denominados benefi ciarios a participantes, término que asimila la cooperación de los individuos y el mayor compromiso individual con el proceso de reintegración. Asimismo la ayuda humanitaria del anterior programa se cambió por el apoyo económico a la reintegración de 400.000 pesos mensuales, sujetos a la asistencia de los excombatientes a talleres psicosociales, educación formal y capacitación para el trabajo. Bajo este modelo, los Centros de Servicios empezaron a desarrollar funciones en materia de educación, salud, atención psico-social, capacitación laboral y oportunidades de empleo. Igualmente, los proyectos productivos pasaron a denominarse planes de negocios.
Actualmente, en el país existen aproximadamente 38 centros de servicios, y se benefician de los proyectos de ACR cerca de 40 mil. Estos proyectos, que se dirigen a líderes reincorporados y a la comunidad receptora, encuentran apoyo en operadores locales y regionales, por ejemplo organizaciones sociales, que conocen las particularidades de las zonas y gozan de aceptación entre la población. Estos proyectos reposan sobre cuatro ejes: formación de la ciudadanía, proyecto ciudadano, acción simbólica y medios de comunicación -que es transversal. Y se desarrollan en seis estrategias de implementación3, a través de los cuales el Gobierno crea mecanismos de participación para las comunidades y liderazgos en la ejecución de la misma por parte de las autoridades locales y regionales.
Como puede observarse, el proceso de reintegración ha sido atípico, pues se ha desarrollado en un contexto de conflicto armado. Su éxito o fracaso condiciona otros procesos de desmovilización y reintegración en Colombia (Valencia; 2007:158). Por ello, es importante garantizar los beneficios de los desmovilizados, y dignificar a las víctimas. En este sentido, uno de los avances más importantes de la negociación entre las AUC y el Gobierno fue la Ley de Justicia y Paz. ésta fue enmarcada en los principios de la justicia transicional, contempló incentivos jurídicos para facilitar las desmovilizaciones y mecanismos para dignificar a las víctimas (Gardeazábal, 2006).
De los aproximadamente 53 mil desmovilizados que existen actualmente, cerca de 40 mil están en proceso de reintegración. De los 4.346 postulados por el Gobierno de acuerdo con las cifras de la Fiscalía General de la Nación, 437 están en imputación, y hasta la fecha sólo ha habido dos condenas. En efecto, después de cinco años de Justicia y Paz, se dictó la primera sentencia contra dos jefes de las autodefensas, ‘Diego Vecino' y ‘Juancho Dique', por crímenes contra la comunidad de Mampuján, corregimiento de San Onofre, Sucre4.
Conclusiones
En el análisis sobre reintegración en los últimos 30 años es posible observar elementos de los contextos que han condicionado y permeado el concepto mismo.
En los años de 1980, la preocupación de los Gobiernos era lograr y garantizar la paz. A partir de ello, se justificó la promulgación de leyes de amnistía e indulto que si bien fueron incentivos para iniciar los diálogos de paz, no fueron suficientes para lograr el desmonte de las estructuras guerrilleras.
En este contexto, la reinserción era vista como el ofrecimiento de ayudas económicas limitadas en el tiempo que el Gobierno debía garantizar para el sostenimiento de los desmovilizados. Esta visión de corto plazo, por su carácter político y basada en la seguridad, buscaba extraer de la guerra elementos que la violencia podía reciclar, pero carecía de algo fundamental para garantizar la paz y crear condiciones de desarrollo, como lo es, la intervención en el proceso por parte de las comunidades receptoras. Perspectiva ya comúnmente aceptada en estos procesos como condición necesaria más no suficiente para su éxito. A finales de los años de 1990 y hasta 2005, prevaleció ese concepto sin tener en cuenta la relación de los desmovilizados con sus comunidades, y el papel de éstas en la sostenibilidad del proceso.
En 2006, con la creación de la Alta Consejería para la Reintegración, la reinserción pasa a ser parte de un concepto global y más complejo, como lo es la reintegración. En ésta, las comunidades desempeñan un papel fundamental en el éxito del proceso. La complejidad del proceso se encuentra en dos elementos: es crucial para el logro de la paz, y los desmovilizados dejan de ser un foco específico y privilegiado de atención para hacer énfasis en las relaciones desmovilizados-comunidades. Ello con el fin de lograr condiciones sociales que garanticen el éxito del proceso, pasando por la reconciliación, y de ello posibilitando, al aplicar otras estrategias, el desarrollo económico y social de las comunidades mismas. Entonces, la reintegración debe constituirse en un valor socialmente aceptado y que es deseable lograr, pues así será posible la reconciliación nacional.
Este valor social, debe contener características políticas, las cuales empiezan a surgir desde el momento de la desmovilización. Es decir, la decisión de desmovilizarse y las implicaciones que conlleva el iniciar un proceso de largo plazo de reintegración, es en sí mismo una decisión política, esto es, la de obtener una condición ciudadana que obliga a aceptar valores, derechos y deberes que son social, política y legalmente aceptados, regulados y protegidos. Es entonces que la reintegración debe tender hacia la construcción de un sujeto político, capaz de ejercer su condición ciudadana, para que contribuya a la construcción de la sociedad desde su individualidad.
2 Las críticas se relacionaban con problemas estructurales del programa, puesto que había sido concebido como una pequeña oficina, con limitados recursos humanos y presupuestales, que desbordaba su capacidad para atender a 1.200 desmovilizados individuales y 31.687 colectivos.
3 Encuentro con Juan Rodrigo Bohórquez. Ex gerente Unidad de Trabajo con la comunidad de ACR. 8 de febrero de 2008. Bogotá, Colombia.
4 Para mayor información, remitirse a: www.vedadabierta.com.
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